II OSK 1591/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 559/09 w sprawie ze skargi M. Ł. i A. Ł. na decyzję Wojewody M. z [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody M. z [...] 2009 roku nr [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty T. z [...] 2008 roku 2. zasądza od M. Ł. i A. Ł. solidarnie na rzecz A. Ł. kwotę 930,00 złotych (dziewięćset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 559/09, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z [...] 2009 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżących M. Ł. i A. Ł. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że Starosta T. decyzją nr [...] z [...] 2008 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zwanej Prawo budowlane, oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i A. Ł. pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] w M. Inwestor został w powyższej decyzji zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...] 1998 r. (Dz.Urz. Województwa N. Nr 63 z dnia 31 grudnia 1998 r. poz. 354), działki nr ew.: [...], leżą w terenie oznaczonym symbolem M1 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną, działki nr ewid. [...] położone są w terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolne, na których dopuszcza się lokalizację urządzeń związanych z infrastrukturą techniczną, a pozostała część działek nr ewid. [...] położona jest w terenach oznaczonych symbolem REz – zieleń o wysokim reżimie ochrony, na których mogą być realizowane obiekty budowlane związane z gospodarką leśną, wodną i infrastrukturą techniczną. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki opracowano zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody M. wniosła A. Ł właścicielka działki nr[...], podnosząc między innymi, że budynek ze względu na swoje przeznaczenie będzie oddziaływał negatywnie na działki sąsiednie, a część terenów, na których jest projektowany należy do terenów rolnych oraz terenów o wysokim reżimie ochrony. Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] 2009 r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż projektowana inwestycja to budynek usługowy, jak to określono we wniosku i projekcie budowlanym, o znacznej kubaturze (wg danych wskazanych w projekcie 12.856,95 m3), posiadający dojścia i dojazd w postaci drogi wewnętrznej prowadzącej do parkingu na 50 stanowisk o powierzchni 1.248 m2, plac manewrowy o powierzchni 400 m2 oraz zjazd z drogi gminnej i przyłącza wraz z lokalną oczyszczalnią ścieków. Projektowany budynek nie wykracza poza obszar M1. Wojewoda wskazał, że w miejscowym planie – pkt 1-9 zapisano zasady zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego terenu M1. W pkt 6 zapisano, że "pod zabudowę może być wykorzystane nie więcej niż 35% powierzchni działek bądź ich części położonych w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, przy czym co najmniej 55% powierzchni działek należy przeznaczyć pod zieleń wypoczynkową lub użytkową z częściowym zadrzewieniem i zakrzewieniem działek; działki zabudowy pensjonatowej powinny być zagospodarowane w formie ogrodów wypoczynkowych, należy na nich zapewnić miejsca parkingowe w ilości odpowiadającej liczbie pokoi dla turystów". Z zatwierdzonego decyzją Starosty T. projektu budowlanego wynika, że wszystkie miejsca postojowe dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowane zostały w terenach R – rolnych. W obszarze R zaprojektowano parking na 50 stanowisk o powierzchni około 1.248 m2 oraz plac manewrowy o powierzchni 400 m2. Przeznaczenie, warunki zabudowy, zagospodarowania oraz ochrony terenów R określone zostały w § 11 ust. 2 miejscowego planu. Zdaniem Wojewody analiza zapisów zawartych w pkt 1-5 nie zezwala na taką ich interpretację, by uznać za zgodne z nimi zlokalizowanie parkingu i placu manewrowego, służących obsłudze zabudowy zlokalizowanej w obszarze M1. Zrealizowanie parkingu i placu manewrowego zgodnie z projektem budowlanym, oznaczałoby utwardzenie powierzchni ok. 1650 m2 gruntu w terenach rolnych, co stanowi ponad 55% całego obszaru objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdującego się w obszarze R. Wojewoda podkreślił, że zapisy miejscowego planu, określone w § 11 ust. 2, wykluczają w obszarze R zabudowę, a dopuszczają wyłącznie poza podstawowym przeznaczeniem, jakim jest przeznaczenie rolne, użytkowanie terenów z wykorzystaniem do rekreacji letniej i zimowej poprzez budowę kolei linowych, wyciągów narciarskich, tras narciarskich, ścieżek turystycznych, pieszych, rowerowych i konnych oraz urządzeń obsługi turystów, takich jak punkty pierwszej pomocy, instruktorskie, wypożyczania i bieżących napraw sprzętu, obiekty małej gastronomii, sanitariaty. Ponadto obiekty budowlane związane z urządzeniami obsługi mogą być realizowane wyłącznie, jako obiekty drobnokubaturowe o powierzchni całkowitej do 35 m2, spełniające wymogi co do formy. W pkt 1c ust. 2 § 11 zapisano, że poza ww. wyjątkami, możliwa jest w terenach R również realizacja urządzeń związanych z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną, ale zdaniem organu odwoławczego nadużyciem byłaby interpretacja tego zapisu w taki sposób, by uznać za infrastrukturę projektowany parking i plac manewrowy do obsługi budynku usługowego zlokalizowanego w obszarze M1. Urządzenia te, podobnie jak i śmietnik, winny być zlokalizowane wraz z budynkiem w obszarze przeznaczonym pod zabudowę, czyli w granicach terenu M1 z uwzględnieniem wymogów dla bilansu terenu, określonych § 6 ust. 2 pkt 6. Jako infrastrukturę techniczną, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 1c należy rozumieć sieci i przyłącza wodne, kanalizacyjne, energetyczne, telekomunikacyjne. Na takie rozumienie infrastruktury technicznej wskazuje również § 3 ust. 2 zapisów miejscowego planu, który jako systemy infrastruktury technicznej i komunalnej wskazuje zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie i oczyszczanie ścieków, energetykę telekomunikację i gospodarkę odpadami. W związku z powyższym Wojewoda uznał projekt budowlany w części dotyczącej lokalizacji parkingu i placu manewrowego za niezgodny z podstawowymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowany budynek to obiekt o znacznej kubaturze i choć zapisy miejscowego planu nie wprowadzają ograniczenia kubaturowego wprost, to wprowadzają zapisy dotyczące formy architektonicznej ograniczające, np. parametry wysokościowe kalenicy, okapu, podmurówki, długości krótszego boku budynku, geometrii dachu. Zdaniem Wojewody przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany budynku nie pozwala na jednoznaczną ocenę co do zgodności z wymogami miejscowego planu, ponieważ opracowany został w sposób niejednoznaczny, nieczytelny i niespójny. Rysunki rzutów nie są spójne z przekrojami, projekt zagospodarowania nie zawiera danych wymaganych art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). Ponadto rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym nie pozwalają na uznanie, że projektowany taras to "taras zielony", którego 50% powierzchni można zaliczyć w bilans powierzchni, jako powierzchnię biologicznie czynną. Projektowane warstwy stropodachu oznaczonego jako E, nie stanowią warstw wymaganych dla stropodachu zielonego. Projektowana inwestycja negatywnie oddziałuje na tereny obszarów rolnych. Wojewoda wskazał, że przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy z uwagi na zmiany wprowadzone w ustawie Prawo budowlane organ I instancji powinien przeanalizować, czy projektowana inwestycja nie oddziałuje na ewentualny obszar Natura 2000 i ustalenia w tej kwestii zawrzeć w decyzji kończącej postępowanie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i A. Ł. zarzucając naruszenie art. 28 § 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M., oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę w części za zasadną, wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał, i to pomimo zarzutów skarżących zgłoszonych przed rozpoznaniem odwołania, czy odwołująca się A. Ł. miała przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydawania pozwolenia na budowę, czym naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. Organ nie ustalił, czy planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu nieruchomości odwołującej się, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tej osoby do zagospodarowania jej nieruchomości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego wsi M. jest niezasadny. Sąd zgodził się też z dokonaną przez organ odwoławczy oceną przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego. Zrealizowanie parkingu i placu manewrowego zgodnie z projektem budowlanym, jak trafnie zauważył organ II instancji, oznaczałoby utwardzenie powierzchni stanowiącej ponad 55% całego obszaru objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdującego się w obszarze R, podczas kiedy w obszarze M1 ustalono, że pod zabudowę może być wykorzystane nie więcej niż 35% powierzchni działek bądź ich części położonych w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo uznał projekt budowlany w części dotyczącej lokalizacji parkingu i placu manewrowego za niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i częściowo art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego polegający na niepodaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych wad projektu, który organ odwoławczy uznał za niejednoznaczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię tych norm prawnych, polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy ma obowiązek ustalenia, czy osoba składająca odwołanie od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, w sytuacji, gdy o statusie strony przesądza wyznaczony przez organ I instancji – na podstawie przeprowadzonej analizy – obszar oddziaływania obiektu; – art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że nie został wykazany interes skarżącej A. Ł. w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy termin "oddziaływanie obiektu" winien być odnoszony nie tylko do stanu po zakończeniu inwestycji, ale również fazy jego powstawania, innymi słowy: oddziaływań związanych z realizacją procesu budowlanego dotyczącego obiektu, a przy tym z uzasadnienia wyroku I instancji wynika, że decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zawiera szereg postanowień, sprzecznych z wymogami, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie, co wskazuje na naruszenie interesów prawnych skarżącej; – art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji poddanie w wątpliwość istnienia po stronie A. Ł. interesu prawnego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy z analizy projektu budowlanego wynika, iż znaczna kubatura planowanego obiekt, jego przeznaczenie na cele usługowe, zagospodarowanie terenu wokół budynku tj. projektowany parking na 50 stanowisk, plac manewrowy oraz przydomowa oczyszczalnia ścieków, skutkować będą szeregiem negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie, w tym przede wszystkim doprowadzą do zwiększenia zanieczyszczenia środowiska, oraz do naruszenia stosunków wodnych na danym terenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. i A. Ł. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że uczestniczka postępowania A. Ł. jest właścicielem działki oznaczonej nr[...], która od strony północnej graniczy z działką[...], na której projektowany jest budynek, a od strony zachodniej graniczy działką, na której projektowane są miejsca postojowe samochodów osobowych. Odległość projektowanego budynku od granicy z działką A. Ł. od strony południowej wynosi 7-9 m, a od granicy wschodniej 5,5 m przy wysokości do kalenicy 11,0 m. Odległości te są większe niż minimalne wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, A. Ł. w żaden sposób nie wykazała, że przedmiotowy budynek będzie oddziaływał negatywnie na działki sąsiednie ze względu na jego przeznaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, chociaż brak wyjaśnienia kto ma przymiot strony w postępowaniu, może prowadzić do sytuacji opisanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie można się zgodzić z wszystkimi wnioskami jej uzasadnienia. Prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej przepisy Prawa budowlanego, które należy brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Wszystkie wymienione tam przepisy Prawa budowlanego (art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i pkt 9) organy administracji architektoniczno-budowlanej, powinny przeanalizować w kontekście rozpatrywanej sprawy aby prawidłowo ustalić, kto jest stroną w postępowaniu z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w jakim zakresie podlegają ochronie uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Zakres rozpatrywanej sprawy powyżej wyznaczony dotyczy wszystkich podmiotów, które powinny mieć przymiot strony w tym również A. Ł. W zaskarżanym wyroku Sąd I instancji dostrzegł brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy tego, czy odwołująca się A. Ł. miała przymiot strony w postępowaniu, co nie oznacza, że wykluczył z góry, że ww. takiego przymiotu nie ma. I to jest prawidłowy aspekt tego rozstrzygnięcia, jednak nie wystarczający dla końcowego załatwienia sprawy. Zwrócenie uwagi na aspekt podmiotowy kontrolowanej przez Sąd decyzji w kontekście A. Ł., nie jest wystarczające, gdyż nie daje to jeszcze gwarancji, że zaskarżana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Sąd I instancji, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), powinien zwrócić uwagę na to, że problem kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym, powinien być wyjaśniony przez organ I instancji, przed wydaniem decyzji przez ten organ, a nie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy ma ograniczone możliwości w tym zakresie a poza tym w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez osobę niemającą przymiotu strony, może umorzyć tylko postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie mając możliwości ingerencji w stosunku do decyzji organu I instancji, która może być wadliwa. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji stwarza takie zagrożenie i dlatego należało je zmienić. Z dokładnej analizy decyzji I instancji wynika, że organ ją wydający, nie ustalił obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z tym, nie dokonał kwalifikacji podmiotów, które powinny mieć przymiot strony stosownie do kryteriów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z decyzji organu I instancji ani z decyzji zaskarżonej do Sądu nie wynika, dlaczego tylko A. Ł. uznano za stronę w tym postępowaniu. Fakt wniesienia odwołania, nie może decydować o tym kto jest stroną postępowania. To kto jest stroną postępowania powinno wynikać z przeprowadzonych rozważań organu, a z kolei z tego wynika, kto może wnieść odwołanie, a nie odwrotnie. Na rozprawie przed Sądem kasacyjnym, pomimo że brały udział wnosząca skargę kasacyjną i pełnomocnik inwestorów, były problemy z ustaleniem pełnej listy właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, które hipotetycznie mogły by znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu a tym samym mieć przymiot strony w postępowaniu. Powyższy fakt świadczy o tym, że zaskarżony wyrok zawierał rozstrzygnięcie niewystarczające w okolicznościach danej sprawy, bowiem wadliwość decyzji dotyczy nie tylko organu odwoławczego. Jak wynika z przesłanych akt Starostwo Powiatowe w Z. tylko w stosunku do A. K., na jej wniosek z [...] 2008 r., pismem z [...] 2008 r. starało się wyjaśnić dlaczego nie jest stroną w tym postępowaniu. Natomiast w uzasadnieniu decyzji [...] 2008 r. organ nie poświęcił ani jednego zdania wyjaśnieniu tego kto i dlaczego jest bądź nie jest stroną. Natomiast o tym kto jest stroną nie może decydować przypadek, to że dana osoba wniesie odwołanie bądź złoży pismo przed wydaniem decyzji, iż negatywnie odnosi się do projektowanej inwestycji, o której dowiedziała się od sąsiadów. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania powinny być zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie, wcześniej jednak należy dokonać stosownych ustaleń, w tym przypadku zgodnych z przepisami Prawa budowlanego. Sąd I instancji, mając uzasadnione wątpliwości, czy odwołanie złożyła osoba mająca przymiot strony w postępowaniu, nie powinien oceniać zaskarżanej decyzji merytorycznie, gdyż dostatecznym powodem jej uchylenia jest już samo to, że organy nie określiły jasno kto i dlaczego jest stroną. Ponownie rozpatrując wniosek M. i A. Ł. Starosta T., powinien w pierwszej kolejności ustalić krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu, określając przyjęte kryteria w uzasadnieniu decyzji. Ponieważ skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, rozpoznano sprawę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.