VI SA/Wa 393/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. Spółka Jawna z siedzibą w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą udzielenia koncesji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z. Sp. j., wystąpiła do Ministra Środowiska o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...].". Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) oraz art. 104 i nast. k.p.a. odmówił udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...].". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskowany rejon objęty został już inną koncesją udzieloną na rzecz P. S.A. (dalej P. S.A.), które wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. wystąpiło o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...].", obejmującym także złoże gazu ziemnego "[...].". Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2008 r., udzielił koncesji na rzecz P. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w ww. rejonie. Ponadto w dniu [...] marca 2008 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a P. S.A. została zawarta umowa na okres 3 lat o ustanowienie użytkowania górniczego w celu poszukiwania i rozpoznawania złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...].". W związku z powyższym P. S.A. przez okres 3 lat posiada wyłączne prawo do prowadzenia działalności związanej z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...].", w tym również w obrębie złoża gazu ziemnego "[...].". Z uwagi na możliwość naruszenia praw i interesów P. S.A., zaistniały więc przesłanki do nieudzielenia koncesji w tym samym rejonie i na częściowo ten sam rodzaj działalności na rzecz innego podmiotu. Z. Sp. j. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 104 i 105 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geodezyjne i górnicze. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza przepisy postępowania administracyjnego oraz zasady konkurencji na rynku gazu. Według skarżącej, w sytuacji, gdy organ uznał niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Narzucając natomiast Spółce określony tok prowadzenia sprawy w celu uzyskania koncesji, organ w oczywisty sposób naruszył przepisy art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Ponadto, doszło do rażącego naruszenia przez organ art. 10 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 16 k.p.a., przez zawarcie umowy na ustanowienie użytkowania górniczego na rzecz P. S.A. w dniu [...] marca 2008 r., a więc w dniu, w którym wnioskodawca, tj. P. S.A. nie posiadał jeszcze koncesji. Koncesja obowiązywała bowiem dopiero wtedy, gdy stała się ostateczną, tzn. w dniu [...] marca 2008 r. Zdaniem strony umowa z dnia [...] marca 2008 r. zawarta została więc z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym jest z mocy prawa nieważna. Ponadto organ nie informując skarżącej o zakończeniu postępowania i uniemożliwiając jej odniesienie się do zebranego materiału w sprawie naruszył art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą udzielenia koncesji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie z wniosku Z. Sp. j. zostało wszczęte już po udzieleniu przez Ministra Środowiska koncesji nr [...] na rzecz P. S.A. Uwzględnienie wniosku skarżącej oznaczałoby zatem podjęcie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już wcześniejszą decyzją ostateczną. Twierdzenie skarżącej, że koncesja stała się ostateczna w dniu [...] marca 2008 r., czyli dopiero 14 dni od jej podpisania jest natomiast błędne, gdyż w świetle art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. decyzja wydana w pierwszej instancji przez ministra stanowi decyzję ostateczną. W ocenie organu, wbrew stanowisku skarżącej, postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie było bezprzedmiotowe, a zatem nie istniała podstawa do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania. Organ wyjaśnił, że umorzenie powinno być zastosowane w przypadku koncesji udzielonej na tym samym obszarze, w tym samym zakresie i na ten sam rodzaj działalności. Ponadto, zdaniem organu zawarcie w dniu [...] marca 2008 r. umowy o ustanowienie użytkowania górniczego na rzecz P. S.A odbyło się w granicach prawa. Organ podkreślił, że P. S.A. w dniu złożenia wniosku koncesyjnego przez skarżącą, posiadała zarówno prawo użytkowania górniczego, jak również koncesję, na obszar który obejmował złoże "[...].". W tym stanie rzeczy udzielenie koncesji na rzecz skarżącej było niemożliwe. Organ uznał za nieuzasadniony także zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 104 i 105 k.p.a., w sytuacji, gdy uznał, że Z. Sp. j. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...].". W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Sp. j. zarzuciła organowi naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 104 i 105 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, powołując się na argumenty przedstawione wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Według organu skarżąca myli bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. W przeciwieństwie zaś do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego powołując się na fakt, że wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] marca 2008 r. wydanej P. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została przez Ministra Środowiska w wyniku ponownego rozparzenia sprawy z wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...]". Wydanie przez organ decyzji odmawiającej udzielenia koncesji spowodowane było faktem, że wcześniejszą decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Minister Środowiska udzielił P. S.A. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]", obejmującym także złoże gazu ziemnego "[...]". W dniu [...] marca 2008 r. została także zawarta umowa o ustanowienie użytkowania górniczego na rzecz P. S.A. na okres 3 lat. Należy w tym miejscu podkreślić, iż wbrew zarzutom skargi, decyzja koncesyjna Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2008 r. była decyzją ostateczną w dniu jej wydania, gdyż nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz tylko wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: art. 127 § 3 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.). Koncesja na rzecz P. S.A. udzielona została przed datą wszczęcia niniejszego postępowania z wniosku Z. Sp. j. o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...]". Organ prawidłowo ocenił zatem, iż w tym stanie faktycznym istniała przeszkoda do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej. Skoro zaś organ w toku dokonywania ustaleń faktycznych doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie pozwalają na pozytywne rozpoznanie wniosku strony o udzielenie koncesji, to zobligowany był wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czynił bowiem tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznaczał jedynie bezzasadność żądania strony, co musiało skutkować odmową jego uwzględnienia (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 1992 r. sygn. akt SA 1289/91, opubl. ONSA 1992/1/17). Bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem oznacza natomiast brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2008 r. II OSK 2042/06 podkreślił, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (vide: LEX nr 394025). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie zachodziła też ani tożsamość podmiotowa, ani przedmiotowa pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną decyzją koncesyjną z dnia [...] marca 2008 r., która uzasadniałaby umorzenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają bowiem elementy podmiotowe (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe, tzn. ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w zaskarżonych decyzjach nie można też dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra Środowiska przepisu art. 10 k.p.a. podkreślić należy, iż organ nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się przez nią aktami sprawy oraz przedstawienia stanowiska w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchybienia przepisom postępowania mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wydana przez organ decyzja odmawiająca udzielenia koncesji podjęta została w zgodzie z przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z wystąpieniem przez nią do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] marca 2008 r. wskazać należy, iż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie była decyzja koncesyjna z dnia [...] marca 2008 r., lecz decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiająca udzielenia koncesji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji zaś, gdyby w tym trybie nadzwyczajnym doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji koncesyjnej z dnia [...] marca 2008 r., będzie to przesłanką do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...]". Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.