II OSK 670/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Brodnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 664/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Brodnicy na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV S/Wa 664/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą umorzone zostało postępowanie w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 106 K.p.a., Marszałek Województwa uzasadnił tym, że ponieważ przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie może zająć stanowiska w kwestii uzgodnień, zatem postępowanie należało zakończyć formalnie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgodził się z tym, że zajęcie stanowiska było bezprzedmiotowe, jednak stwierdził, że umorzenie powinno nastąpić postanowieniem, jednak nie uchyla decyzji z przyczyn ekonomiki procesowej. Rozpoznając skargę Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd stwierdził, że należy ją uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem Marszałek nie mógł zająć wiążącego stanowiska, a wobec tego powinien zakończyć je formalnie jako bezprzedmiotowe, wydając postanowienie. W sprawie jednak ma znaczenie inna kwestia, stwierdził Sąd, wyjaśniając, iż zastosowanie ma art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, która weszła w życie 15 listopada 2008 r., gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło dnia [...] marca 2009 r. Stosownie do tych przepisów od postanowień wydanych w postępowaniach uzgadniających, prowadzonych w sprawach o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, nie przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu oznacza to, że nie tylko zostało wyłączone wnoszenie zażaleń, ale co do już wniesionych, pozbawiono organy II instancji kompetencji merytorycznego ich rozpoznania. Zdaniem Sądu, w związku z art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o informacji o środowisku, postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i ono powinno podlegać umorzeniu. Reprezentowane przez adwokata, Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: – art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., – art. 105 K.p.a. w związku z art. 106 § 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż komentarze do przepisów stanowią źródło prawa oraz zaakceptowanie stanowiska organu, który pomimo braku przepisów może wydać decyzję o umorzeniu postępowania, – art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w powiązaniu z art. 378 ustawy – Prawo ochrony Środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieokreślenie kompetencji organu który zdaniem Sądu dokonuje oceny czy raport jest wymagany czy nie, – § 2 ust. 1 pkt 7 – rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pklt 1 P.p.s.a., poprzez nieustalenie rzeczywistej mocy EIRP anten, tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa. Istotne w sprawie są dwie kwestie – w jakiej formie powinno było zapaść rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego i jakie przepisy powinien był zastosować Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, od tego bowiem zależała treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Postępowanie jakie prowadził Marszałek Województwa było postępowaniem uzgodnieniowym, w ramach postępowania głównego, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkowych uwarunkowaniach zgody na budowę stacji telefonii komórkowej. Postępowanie uzgodnieniowe odbywa się w trybie art. 106 K.p.a. według zasad w nim przewidzianych, w tym co do formy rozstrzygnięcia. Zajęcie stanowiska przez organ, do którego zwrócono się o nie następuje postanowieniem, o czym stanowi art. 106 § 5 K.p.a. Można zatem powiedzieć, że jakakolwiek miałaby być treść rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, jego forma to postanowienie. Art. 106 umieszczony jest w Dziale II Kodeksu w rozdziale 7 zatytułowanym "Decyzje". Cała regulacja tego rozdziału dotyczy decyzji wydawanych przez organy administracji, jako aktu załatwiającego sprawę co do jej istoty. Art. 104 stanowi bowiem, że sprawy załatwia się co do istoty decyzją, chyba że kodeks stanowi inaczej. Tym wyjątkiem jest m.in. art. 106, który dotyczy postępowania uzgodnieniowego przed wydaniem decyzji. Postępowanie to jest także załatwiane co do istoty sprawy stanowiącej jego przedmiot. Formą jednak rozstrzygnięcia jest nie decyzja, a postanowienie. W tej formie organ uzgadniający załatwia sprawę w jakiej się do niego zwrócono. Zasadnie zatem zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że Marszałek Województwa, pomimo iż umorzył postępowanie, powinien wydać to rozstrzygnięcie nie na podstawie art. 105 K.p.a., ale w oparciu o art. 106 § 5 K.p.a. Formą rozstrzygnięcia powinno być zatem postanowienie, na które służy zażalenie. Orzeczenie Marszałka Województwa zapadło dnia [...] września 2008 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W trakcie trwania postępowania przed organem II instancji weszła w życie, z dniem 15 listopada 2008 r., ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o warunkach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa o informacji". Zgodnie z jej art. 153 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, na podstawie ustawy Prawo o ochronie środowiska i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Od zasady tej ust. 2 art. 153 przewiduje wyjątek, stanowi bowiem, że od postanowień wydanych m.in. przez marszałków województw w sprawach toczących się na podstawie Prawa ochrony środowiska nie przysługuje zażalenie. Sprawy toczące się przed marszałkami województw to sprawy prowadzone w ramach postępowania uzgodnieniowego przed wydaniem decyzji w sprawie głównej, tj. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięć. Skoro art. 153 ust. 2 ustawy o informacji nie przewiduje już zażaleń od postanowień, a zostały one wniesione, to postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu. Rację ma zatem Wojewódzki Sąd, wskazując, że Generalny Dyrektor, załatwiając "odwołanie" Stowarzyszenia, powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Sprzeciw Stowarzyszenia zdaje się budzić ten passus uzasadnienia wyroku, który mówi o tym, że zniesienie prawa do zażalenia wyłącza możliwość organu II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem uzgodnień. Należy się z tym zgodzić. Jednak nie oznacza to, że kwestie, które zostały podniesione w już złożonych zażaleniach lub w tych, które mogłyby być złożone, ale prawo do tego zniesiono, nie będą mogły być rozpoznane. Wszystkie one mogą zostać podniesione w odwołaniu od decyzji, wydanej w postępowaniu głównym, tj. o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.).