I OSK 45/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 331/09 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt I i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt. II SA/Lu 331/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymującą mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Niemce p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. b/, art. 41 pkt 2, art. 101 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego i rozpatrzeniu wniosku, odmówił Z.W. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Organ wskazał, iż wnioskodawca jest osobą prowadzącą samotnie gospodarstwo domowe, a jego dochód wynosi 755,95 zł. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego organ oceniał żądanie strony w oparciu o art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jednakże uznał on, iż w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Wynikało to z faktu, iż wnioskodawcy przyznano już pomoc zabezpieczającą jego potrzeby, bowiem na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przyznano mu zasiłek celowy w wys. 120 zł, a także przyznano mu specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres do [...] grudnia 2009 r. Nadto kolejną decyzją, również z dnia [...] stycznia 2009 r., przyznano stronie zasiłek celowy z programu rządowego na zakup żywności w wys. 200 zł miesięcznie na okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.W. podniósł, że przyznana mu opiekunka nie wykonuje "prac ciężkich", co uzasadnia udzielenie zasiłku na opłacenie pomocy. Zarzucił też, że organ niewłaściwie wyliczył kwotę jego dochodu poprzez uwzględnienie przyznanych zasiłków. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, że dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, zatem z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną strony sprawę rozpatrzono pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku. Jednakże z uwagi na dochód i udzieloną już pomoc niemożliwym było uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Nadto w ocenie Kolegium odwołujący nie legitymuje się stosownymi dokumentami medycznymi wskazującymi na potrzebę przyznania innych usług, w tym takich, które obejmowałyby czynności wskazane we wniosku, co dodatkowo przemawia za odmową udzielenia wnioskowanej pomocy. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z.W., ponownie podnosząc argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, podnosząc przy tym, iż przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych nie ma nic wspólnego z obecnymi jego potrzebami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej należy rozumieć w ten sposób, że odpowiednie instytucje powołane do tego mają za cel udzielanie potrzebującym pomocy, a nie otaczanie ich stałą opieką i to jeszcze w takim rozmiarze, o jaki wnioskują, a pomoc społeczna przysługuje wyłącznie przy spełnieniu dwóch przesłanek, tj. wystąpieniu trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Nieprzekraczalność obowiązującego kryterium dochodowego jest zasadą ogólną, która obowiązuje w odniesieniu do wszystkich form pomocy społecznej o charakterze świadczeń pieniężnych. W ocenie Sądu odstępstwa od tej zasady są możliwe tylko w razie odmiennego uregulowania zawartego w przepisie szczególnym, dotyczącym konkretnej formy pieniężnego świadczenia z pomocy społecznej. Przepisem takim jest art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W ocenie Sądu miesięczny dochód jakim dysponuje skarżący został prawidłowo obliczony i przekracza obowiązujące kryterium dochodowe. Na dochód ten ustalony na miesiąc grudzień 2008 r. składa się renta w wysokości 555,95 zł oraz otrzymany również w grudniu 2008 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności. W tym zakresie twierdzenia skarżącego, iż dochód powinien być ustalany wyłącznie na podstawie faktycznej wysokości otrzymywanej renty, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, kwota należnej skarżącemu renty pomniejszona jest z powodu egzekucji sądowej i faktycznie wynosi 396,95 zł, jednakże nie może ona być podstawą do ustalania kryterium dochodowego strony, gdyż naruszałoby to treść art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, który jednoznacznie wskazuje co stanowi dochód i co może go pomniejszać. Przepisy te nie uprawniają do odliczania od dochodu kwot zajęć komorniczych, dlatego też kwestia ta nie może wpływać na wysokość kryterium dochodowego. Oceniając stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organy dokonały analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego i słusznie przyjęły, że oceniając możliwość przyznania mu zasiłku okresowego należy mieć na względzie fakt, że nie tylko uzyskuje on stały dochód przekraczający obowiązujące kryterium dochodowe, ale także stale jest obejmowany różnorodnymi świadczeniami pomocowymi. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutów stawianych przez skarżącego, dotyczących kompetencji pracowników Urzędu do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie pomocy społecznej, które jednak dotyczą tylko kierownika OPS. W odniesieniu do wniosku strony o wyłączenie pracownika organu, Sąd stwierdził, że nie został on złożony w ramach tego postępowania. Mając na uwadze ustalone w sprawie okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga Z.W. podlega oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z.W., reprezentowany przez adwokata z urzędu Adama Selwę, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., a Sądowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt. 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez nienależyte sprawowanie kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, niewyjaśnienie co składa się na kwotę dochodu i dlaczego dochód skarżącego został obliczony według stanu z grudnia 2008 r., a nie ze stycznia 2009 r. Ponadto postawiony został zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł też, iż Sąd nie odniósł się do pisma Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym stwierdzono, że pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, wydająca decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nie posiadała kwalifikacji do wydawania decyzji i podpisywania decyzji oraz dowolną ocenę, że wniosek o wyłączenie pracownika organu nie został złożony w ramach postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 6 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto wykazując, iż zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak o tym stanowi przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmie uzupełniający skargę został podniesiony przez skarżącego zarzut braku kwalifikacji osoby podpisującej decyzję. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2009 r. została podpisana przez B.S.. Zasadnie Sąd ocenił, iż wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji, określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odnosi się tylko do osoby kierującej Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 110 ust. 7 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą udzielić innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Mimo podniesienia zastrzeżeń co do osoby wydającej decyzję Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił tej kwestii chociaż taka możliwość istniała przy zastosowaniu przepisu art. 106 § 3 i 5 ustawy P.p.s.a. Należało w tej sytuacji zażądać od organu stosownego upoważnienia Wójta Gminy Niemce dla osoby, która w jego imieniu wydawała decyzję. Ten brak w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zasadnie kasator ocenił jako mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Kolejnym błędem, który w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wytknął zasadnie autor skargi kasacyjnej jest pominięcie złożonego do akt sprawy przez skarżącego wniosku o wyłączenie pracownika organy B.Z., datowanego na dzień [...] lutego 2009 r. Sąd przyjął, iż wniosek ten nie został złożony w ramach postępowania wszczętego pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Ustalenie to jest jednakże dowolne, bowiem z załączonej do akt sądowych kserokopii wniosku wynika jedynie to, iż złożono go do OPS w Niemcach dnia 3 lutego 2009 r., natomiast nie wyjaśniono, o które konkretnie sprawy chodziło skarżącemu, zaś zamieszczone w nim sformułowanie "o wyłączenie ze spraw: (usługi opiekuńcze, socjalne, opał)" charakteryzuje się taka ogólnikowością, iż nie sposób wykluczyć, że nie dotyczyło tej właśnie sprawy. Brak takiego wyjaśnienia sprawia, iż wydana decyzja w dniu [...] lutego 20909 r., bez załatwienia wniosku Z.W. może naruszać przepis art. 24 § 3 K.p.a. Trafnie skarga kasacyjna podważa sposób wyliczenia dochodu strony Przyjmując jako podstawę do przyznania świadczenia dochód z grudnia 2008 r. w wysokości 555,95 zł oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności (który skarżący otrzymywał przez cały 2008 r. w kwocie po 200 zł miesięcznie), Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż w styczniu 2009 r. miała miejsce tzw. utrata dochodu. Zasiłek celowy w kwocie 200 zł w styczniu 2009 r. nie przysługiwał już skarżącemu. W takiej stacji w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uwzględnić należy sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym został złożony wniosek, a więc dochód z miesiąca stycznia 2009 r. Z kolei ze względu na to, iż do dochodu nie wlicza się jednorazowych świadczeń socjalnych (art. 8 ust. 4) nie można do dochodu doliczyć zasiłku celowego w kwocie 120 zł, który został skarżącemu przyznany w styczniu 2009 r. Wynikające z błędnego wyliczenia dochodu różnice, prawdopodobnie nie zmienią kwalifikacji dochodzonego świadczenia, jako zasiłku okresowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem Sąd prawidłowo przyjął, iż potrącona z renty należność egzekwowana na podstawie wyroku sądowego nie wpływa na wysokość dochodu uwzględnioną przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Od dochodu można bowiem odliczyć tylko te wydatki, które wymienia przepis art. 8 ust. 3 ustawy, a nie mieszczą się w nim kwoty potrącone w drodze egzekucji sądowej. Nie można jednakże w świetle powyższego przyjąć, jak uczynił to organ, a zaaprobował Sąd pierwszej instancji, iż dochód miesięczny skarżącego ubiegającego się o przedmiotowy zasiłek wyniósł 755,95 zł miesięcznie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy postępowania art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 106 § 3 i § 5, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście zarzutu odnoszącego się do tego ostatniego przepisu (art. 141 § 4) zauważyć należy, iż niezrozumiałym jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku o uwzględnieniu zarzutów podniesionych w piśmie uzupełniającym skargę, podczas gdy z dalszych wywodów wynika, iż Sąd zarzutów tych nie uwzględnił i odmówił im trafności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.