II SA/Bd 318/09

23 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S.A. i T.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę II SA/Bd 318/09 Uzasadnienie S. A. i T. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody K-P z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. D. w B. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu [...] grudnia 2007 r. T. W. oraz S. A. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę nieruchomości położonej w B. przy ul. D. [...] na dz. nr [...] obręb [...]. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 10 dni: decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. na prowadzenie robót rozbiórkowych oraz oceny stanu budynków sąsiednich w aspekcie ich stateczności po rozbiórce budynku przy ul. D. w Bydgoszczy. W dniu [....] stycznia 2008 r. T. W. oraz S. A. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność oczekiwania na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków. W dniu [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta B postanowieniem Nr [...] zawiesił na wniosek inwestora postępowanie administracyjne. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta B. postanowieniem podjął zawieszone postępowanie na żądanie strony. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta B. decyzją znak: [....] odmówił inwestorowi wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. D. w B. (dz. nr [....] obręb [....]). W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż inwestor nie wypełnił nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. obowiązku. Skarżący od rozstrzygnięcia organu I instancji wnieśli odwołanie, w treści którego wskazali, iż jedna z ekspertyz oceniających stan techniczny budynku przy ul. D [...] w B., opracowana w 1998 r. stwierdza, że budynek nie nadaje się do remontu i kwalifikuje się do rozbiórki. W oparciu o powyższą ekspertyzę Prezydent Miasta B. w dniu [...] czerwca 1998 r. wydał decyzję nakazującą opróżnić w całości rzeczony budynek w trybie natychmiastowym z uwagi na występujące zagrożenie życia i mienia. Ponadto zarzucili organowi I instancji administracji architektoniczno-budowlanej bezzasadne powołanie w zaskarżonej decyzji art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem, czy budynek przy ul. D[...] w B. wpisany jest do rejestru zabytków lub znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków albo jest obiektem budowlanym lub znajduje się w obszarze niewpisanym do rejestru zabytków, objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na ww. pismo Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek położony jest na terenie dzielnicy Starego Miasta w B. wpisanej do rejestru zabytków decyzją z 1984 r. i w związku z powyższym prowadzenie robót budowlanych na tym obszarze wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Po rozpatrzeniu odwołania T. W. oraz S. A. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy analizując przedłożony materiał dowodowy stwierdził, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] w B położony jest na obszarze dzielnicy Starego Miasta w B. wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] r. l.dz.[...] (nr rejestru zabytków dawnego województwa bydgoskiego A/324). Organ nadzoru wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem Prezydent Miasta B. prawidłowo żądał od inwestora dostarczenia takiej decyzji, a w przypadku jej niedostarczenia wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku. W skardze do Sądu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie w szczególności art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. nie wyjaśniają, z jakiej normy prawnej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wywodzi się obowiązek uzyskania przez skarżących pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w B. i legitymacja skarżących do złożenia wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Ponadto zdaniem skarżących zaskarżona decyzja uniemożliwia przywrócenie porządku prawnego w budownictwie, a tym samym godzi się na trwanie stanu zagrożenia ludzi i mienia, uniemożliwiając rozbiórkę budynku usytuowanego przy ul. [....] w Bydgoszczy, w ruchliwym ciągu handlowym, budynku który nie nadaje się do remontu. Ponadto zdaniem skarżących Wojewodzie [..] uszło uwadze, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest decyzją administracyjną wydawaną w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto podkreślić należy, że dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Zatem kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie będąc kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej ocenia ten akt wyłącznie pod względem legalności. W związku z powyższym, rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji i dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że dyskusyjny budynek położony jest na terenie dzielnicy Starego Miasta w B. [...[ Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w trakcie postępowania odwoławczego udzielił informacji Wojewodzie [...], że obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale położony jest natomiast na terenie dzielnicy Starego Miasta w B., wpisanej do rejestru zabytków decyzją z 1984r., l.dz. 432/84-nr dawnego woj. B A/324. Oznacza to, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na obszarze obszaru wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podstawę materialno-prawną do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę stanowił przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że: "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków". Na potrzeby rozpoznawanej sprawy koniecznym jest przytoczenie definicji robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Ustawa pojęcie to definiuje, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Rozbiórka obiektu budowlanego zgodnie z ustawową definicją legalną stanowi roboty budowlane. Prowadzenie robót budowlanych (rozbiórki obiektu) przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanej przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organy architektoniczno – budowlane w rozpoznawanej sprawie postąpiły zgodnie z prawem odmawiając inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji, gdy strona nie wykonała obowiązku nałożonego na nią w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008r. tj. nie dostarczyła decyzji na prowadzenie rozbiórki wydanego przez właściwej wojewódzkiego konserwatora zabytków. W skardze skarżąca strona podważa: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego na skutek pominięcia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 5 tej ustawy. 2. Zarzuca również to, że zaskarżona decyzja ogranicza się jedynie do zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. 3. Nadto skarżąca kwestionuje właściwość Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. do wydania zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Oceniając powyższe zarzuty Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie z poniżej przedstawionych względów: Ad.1. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa zezwolenia na rozbiórkę obiektu znajdującego się na terenach objętych ochroną konserwatorską. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę spornego obiektu zostało zainicjowane wnioskiem skarżących. W celu wydania decyzji w tym zakresie organ architektoniczno budowlany ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta B., jako organ właściwy działał na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, która ma zastosowanie w sprawie. Organ był związany obowiązkiem nałożonym na niego właśnie w art. 39 ust. 1 tej ustawy, aby nie dopuścić do prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki obiektu) przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez uprzedniej zgody konserwatora. Zgodne z prawem było zatem wezwanie skarżących o uzupełnienie powyższego wymogu formalnego wynikającego z przepisów prawa o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zły stan techniczny obiektu budowlanego nie może być powodem uznania, że zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Jeżeli stan techniczny spornego budynku jest na tyle zły, że nawet grozi katastrofą budowlaną, to w celu zweryfikowania stanowiska skarżących w tym zakresie organ architektoniczno budowlany powinien niezwłocznie zwrócić się do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego w celu wdrożenia postępowania nadzorczego z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 66 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Dopiero stosownie do art.67 ust. 1 jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Ważne jest jednak to, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (ust. 2). Również (ust. 3) w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. W świetle przytoczonych przepisów przekonanie skarżących o katastrofalnym stanie obiektu powinno stanowić podstawę do weryfikacji okoliczności podniesionych w skardze przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślić jednak należy, że kontroli Sądu podlega postępowanie wszczęte na wniosek skarżących o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu i nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych, aby to postępowanie zakończyć inaczej niż uczynił to organ, z uwagi na niezastosowanie się skarżących do obowiązku nałożonego przez organ na podstawie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Ad. 2 Sąd zgadza się ze skarżącymi, że pozwolenie wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego jest decyzją administracyjną wydawaną w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadziła w art. 3 definicję robót budowlanych", przez które należy rozumieć: "roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku". W świetle powyższego rozbiórka obiektu będzie również robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pod warunkiem, że będzie ona podejmowana przy zabytku lub w otoczeniu zabytku (art. 3 pkt 8 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie sporny obiekt nie jest zabytkiem, ale znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W ocenie Sądu nie można, zatem wykluczyć, że na Starówce Miasta Bydgoszczy, jako obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie ma obiektów będących zabytkami. Przeciwne twierdzenie przeczyłoby wpisaniu tego obszaru do rejestru zabytków. Zgodnie z definicją zawartą w cyt. powyżej ustawie poprzez "otoczenie", należy rozumieć – teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność pojęć w rozumieniu "obszaru wpisanego do rejestru zabytków", o którym mowa jest w art. 39 ust. 1 prawa budowlanego, a "otoczeniem" wyjaśnionym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu powyższe pojęcia są spójne i nie wykluczają się wzajemnie. Posłużyć się można dla wyjaśnienia powyższych zagadnień Słownikiem języka polskiego Wydawnictwa PWN dostępnym w Internecie http://sjp.pwn.pl/. Obszarem jest «ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów; też: określona powierzchnia czegoś». Otoczenie - «to, co się znajduje dookoła czegoś». W ocenie Sądu otoczenie może być również obszarem. Nie doszło zatem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia przepisów odrębnych, tak jak zostało to podniesione w skardze, a zawartych w art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zastosowanie się natomiast organu architektoniczno budowlanego do rygorów art. 39 ust. ustawy Prawo budowlane spowodowałoby w ocenie Sądu rażące naruszenie tych przepisów. Ad. 3 Zgodnie z art. 96 ust.2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, po. 1568) wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. W dniu [...] stycznia 2004r zostało zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta B. porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Miasta B. (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. Nr 25, poz. 326). W świetle § 1 ust. 1 pkt 6 oraz § 3 organem właściwym do wydania zezwolenia na rozbiórkę obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest Prezydent Miasta B., a czynności w jego imieniu na podstawie udzielonego upoważnienia podejmuje pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zatem zobowiązanie skarżących do przedłożenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu od Miejskiego Konserwatora Zabytków znajduje umocowanie w przepisach prawa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.