I SAB/Wa 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie likwidacji uczelni niepublicznej postanawia: odrzucić skargę. J. S. w skardze z dnia 25 lutego 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie nie wykonywania czynności likwidacyjnych oraz braku dokonania likwidacji Wyższej Szkoły [...] w W., wniósł o zobowiązanie tego organu do niezwłocznego podjęcia wskazanych czynności i dokonania likwidacji szkoły w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest wierzycielem Wyższej Szkoły [...] w W. (zwanej dalej Szkołą) tj. posiada względem niej zasądzone wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. [...] zaległe wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ([...]). Wszczęta przez wierzyciela egzekucja zakończyła się wydaniem w dniu 4 czerwca 2008 r. postanowienia komornika o bezskuteczności egzekucji. Skarżący podniósł, że już w trakcie postępowania sądowego powziął informacje, że Szkoła jest w trakcie postępowania likwidacyjnego, obawiał się, iż wobec tego może utracić prawo do zaspokojenia swoich roszczeń. W styczniu 2008 r. skierował do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismo, w którym poinformował Ministra o wierzytelnościach względem Szkoły oraz o konieczności wcześniejszego zaspokojenia jego roszczeń, zanim ustanie jej byt prawny. Skarżący podał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym likwidacja uczelni niepublicznej polega na zadysponowaniu składnikami materialnymi i niematerialnymi jej majątku po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli, w szczególności pracowników i studentów. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo Minister poinformował go, że postępowanie likwidacyjne względem Szkoły jest w toku, nie wskazując jakie to mianowicie czynności zmierzające bezpośrednio do dokonania likwidacji zostały podjęte. Dlatego po raz kolejny wystąpił z pismem do organu w lipcu 2008 r. W piśmie tym domagał się od organu wykonania właściwych przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym i zakończenia postępowania likwidacyjnego względem Szkoły. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym tj. art. 26 ust. 1 i art. 37 Szkoła znajduje się obecnie w procesie likwidacji (postępowanie likwidacyjne zostało otwarte z dniem, w którym wygasło pozwolenie na utworzenie szkoły). Ustawa stanowi, że likwidacja uczelni niepublicznej polega na zadysponowaniu składnikami materialnymi i niematerialnymi jej majątku po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli, w szczególności pracowników i studentów. Jest to zasada podstawowa, której wykonanie jest obowiązkiem ustawowym. Zgodnie z regulacją ustawy likwidację prowadzi likwidator powołany w trybie określonym w statucie szkoły. Skarżący podniósł, że szkoła uchyla się od przeprowadzenia likwidacji, nie powołała likwidatora, o którym stanowi ustawa. Tym samym Szkoła w rażący sposób narusza przepisy ustawy, tj. art. 37. Dlatego w ocenie skarżącego Minister ma bezwzględny obowiązek cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni oraz wydania nakazu jaj likwidacji przez założyciela. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą, jeżeli założyciel uczelni niepublicznej nie przystąpi we właściwym czasie do likwidacji uczelni Minister powołuje likwidatora uczelni oraz wyznacza termin zakończenia likwidacji. Zdaniem skarżącego to Minister za pomocą powołanego przez siebie likwidatora powinien przeprowadzić likwidację Szkoły przy uwzględnieniu zasady zaspokojenia jej wierzycieli. Z nieuzasadnionych i nieokreślonych przyczyn do dzisiaj Minister tych obowiązków nie wykonał. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 13 października 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie, organ oświadczył (pismo z dnia 17 listopada 2008 r.), że nie jest uprawniony do podjęcia działań w zakresie likwidacji szkoły i wydania nakazu jaj likwidacji przez założyciela tym samym stwierdzając, że regulujący ten tryb postępowania art. 37 ustawy o szkolnictwie wyższym nie ma zastosowania. Skarżący podkreślił, że w sprawie istnieje przewlekłość i jest ona wyłącznie następstwem bezczynności organu. Organ nie podjął żadnych działań w celu likwidacji szkoły. Podniósł, że Minister jest jedynym organem właściwym do podjęcia działań i dysponuje środkami prawnymi w celu dokonania likwidacji. Skarżący podał, że w dniu 13 stycznia 2009 r. po raz kolejny wystąpił do organu z wezwaniem na podstawie art. 52 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wezwanie to zostało nadane listem poleconym - data nadania 14 stycznia 2009 r. Ponieważ w terminie zakreślonym przez ustawę nie otrzymał odpowiedzi organu, właściwym i koniecznym stało się wystąpienie ze skargą do Sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki I Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Wyższa Szkoła [...] w W. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Pozwolenie na utworzenie uczelni zostało udzielone Wydawnictwu [...] Spółce z o.o. w W. na okres pięciu lat, tj. do 31 lipca 2007 r. Organ przedstawił treść korespondencji kierowanej do władz uczelni w związku ze skargami studentów dotyczącymi nieprawidłowości funkcjonowania uczelni i zamiarem jej likwidacji. Przedstawił także stanowisko władz uczelni, które w 2005 r. zapewniały, że pomimo przejściowych trudności uczelnia nadal funkcjonuje. Organ wskazał, że w piśmie z 30 kwietnia 2006 r. założyciel oraz rektor Wyższej Szkoły [...] przedstawili opis trudnej sytuacji w jakiej znalazła się uczelnia wobec braku środków finansowych. Pismo to zawierało także prośbę o likwidacje uczelni, zgodnie z obowiązującym prawem. Jednakże w kolejnym piśmie do organu z dnia 24 lipca 2006 r. - założyciel uczelni poinformował o podjęciu działań mających na celu "uratowanie uczelni" oraz zwrócił się do organu z prośba o niepodejmowanie wnioskowanej wcześniej procedury likwidacyjnej. Organ podniósł, że wobec tego, iż termin ważności pozwolenia upłynął, a wcześniej władze uczelni nie złożyły wniosku o przedłużenie pozwolenia, w dniu 13 lutego 2008 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie odnotowania w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych faktu postawienia Wyższej Szkoły [...] w stan likwidacji. Strony zostały o tym zawiadomione pismem z dnia 13 lutego 2008 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu [...] marca 2008 r. wydał decyzję ([...]) zarządzającą dokonanie w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych wpisu o postawieniu uczelni w stan likwidacji. Żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec czego decyzja stała się ostateczna. Odnosząc się do skargi organ wskazał, że została ona złożona po terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi dopuszczalne jest w terminie 30 dni od doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu, termin powyższy wynosi natomiast 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi. Zważywszy, że skarżący w tej sprawie wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 16 października 2008 r. złożenie skargi w dniu 25 lutego 2009 r. w żadnym razie nie respektuje dopuszczalnego terminu do jej wniesienia, co skutkować powinno odrzuceniem skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że żądania swoje skarżący przedstawił, gdy uczelnia była już w stanie likwidacji. Minister podkreślił, że sprawując nadzór nad uczelniami nie jest uprawnionym do zastępowania organów uczelni oraz założyciela w kierowaniu uczelnią oraz w wykonywaniu przypisanych im przez ustawę lub statut kompetencji, w tym także do przeprowadzania czynności związanych z likwidacją uczelni. Organ wskazując na treść przepisów art. 26 ust. 2 i art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) podkreślił, że w sprawie niniejszej jest faktem bezspornym, że otwarcie likwidacji nastąpiło wyłącznie z powodu wygaśnięcia pozwolenia na działalność Wyższej Szkoły [...]. Nie może też budzić sporu, że przed 31 lipca 2007 r. żadne postępowanie likwidacyjne nie było wszczęte ani też prowadzone. Organ podniósł, że powołany przez skarżącego przepis art. 37 ust. 2 i 3 dotyczy innej sytuacji faktycznej, gdyż odnosi się do przypadku, w którym przyczyną otwarcia likwidacji uczelni jest rażące naruszenie prawa przez założyciela lub uczelnię. Organ podkreślił, że gdy chodzi o zarzucaną mu bezczynność w zakresie prowadzenia (otwartej w dniu 1 sierpnia 2007 r.) likwidacji Wyższej Szkoły [...], należy zwrócić uwagę na przepisy obowiązujące w tym zakresie. Stosowane uregulowania zawiera ustawa - Prawo szkolnictwie wyższym, która w art. 27 określa podstawowe reguły w tym zakresie. Żaden z zapisów tego artykułu, nie przewiduje kompetencji dla Ministra. Przeciwnie, w sprawach nieuregulowanych tym przepisem ustawa odsyła do statutu uczelni (art. 27 ust. 8 wyżej wymienionej ustawy). Stosowanie do § 40 statutu Wyższej Szkoły [...] z dniem otwarcia likwidacji likwidatora powołuje założyciel, a nie Minister. Organ wskazał, że niezasadny jest zarzut skarżącego, że Minister nie podjął wystarczających działań w kwestii likwidacji Wyższej Szkoły [...]. W związku z likwidacją uczelni z mocy prawa, działanie Ministra mogło jedynie ograniczyć się do informowania założyciela o konieczności powołania likwidatora i przeprowadzenia likwidacji uczelni w określonej prawem procedurze - co wielokrotnie było wykonywane. Organ podkreślił, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przyznaje organowi żadnych środków prawnych, w tym środków przymusu pozwalających na przyspieszenie likwidacji, czy podjecie innych czynności zmierzających do zlikwidowania uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Należy wskazać, że po wniesieniu skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną "p.p.s.a". Przesłanką tą jest m.in. brak właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1). Otóż skarżący zarzuca organowi naczelnemu bezczynność w sprawie nie wykonywania czynności likwidacyjnych oraz brak dokonania likwidacji uczelni niepublicznej. W związku z tym zarzutem konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy jest to czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej, a jeżeli nie, to czy istnieje ustawa szczególna, przewidująca orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na czynności (bezczynność) z zakresie objętym żądaniem skarżącego. W ocenie Sądu nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, gdyż ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje uprawnień dla Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do spełnienia żądań skarżącego. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, zakwalifikowanie czynności pod dyspozycję przepisu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. wymaga ustalenia, że dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2006, Wyd. II s. 30 i cytowane tam orzeczenie). W rozpatrywanej sprawie nie ma ścisłego i bezpośredniego związku, o jakim mowa wyżej. W doktrynie jest niesporne, że sądowa kontrola przestrzegania prawa przez organ administracji publicznej ma ograniczony charakter, gdyż są nią objęte jedynie działania wskazane w ustawie. Czynność (sprawa) likwidacji uczelni niepublicznej unormowana jest w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym oraz poprzez odesłanie z art. 27 ust. 3 - w statucie uczelni. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 ustawy postawienie uczelni niepublicznej w stan likwidacji następuje, m.in. z dniem w którym pozwolenie wygasło, a dzień ten jest dniem otwarcia likwidacji . W niniejszej sprawie pozwolenie wygasło z dniem 31 lipca 2007 r. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy likwidację uczelni niepublicznej prowadzi likwidator powołany w trybie określonym w statucie, z zastrzeżeniem art. 37 ust. 3 ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi, ten ostatni przepis nie ma w sprawie zastosowania. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy dotyczy bowiem likwidacji uczelni niepublicznej w sytuacji, gdy uczelnia lub założyciel w rażący sposób naruszają przepisy ustawy, statut lub pozwolenie na utworzenie uczelni. W niniejszej sprawie, taki przypadek nie wystąpił. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że Wyższa Szkoła [...] w W. z powodu nie powoływania likwidatora w rażący sposób narusza przepisy ustawy, wobec czego zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 37 ust 3 ustawy. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy dotyczy jedynie sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie likwidacji nie zostało jeszcze wszczęte. Jak wyżej wskazano, pozwolenie na prowadzenie uczelni wygasło, a więc z dniem jego wygaśnięcia - bezpośrednio z mocy samego prawa - otwarta została likwidacja uczelni. Zatem miarodajny w sprawie jest § 40 statutu uczelni. Z przepisu tego wynika, że likwidatora powołuje założyciel uczelni, który może również wykonywać funkcję likwidatora. Oznacza to, że w niniejszej sprawie likwidatora powinna powołać, w formie oświadczenia woli, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która była założycielem uczelni. Skoro skarżący wniósł o zobowiązanie organu administracji do podjęcia czynności likwidacyjnych w stosunku do uczelni niepublicznej, a w rozpatrywanej sprawie nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest sprawą cywilną, zaś ustawa szczególna nie przewiduje jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny, to z tej przyczyny wykracza to poza właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Dlatego z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Sąd orzekł jak w postanowieniu.