I OSK 1165/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 34/09 o odrzuceniu skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] S.A. w W. na bezczynność Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] S.A. w W. na bezczynność Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż wnioskiem z dnia 6 marca 2009 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Tarnowo Podgórne o wskazanie dla jakich działek zostały wydane dwie ostateczne decyzje o warunkach zabudowy o których mowa w piśmie z dnia 26 lutego 2009 r., oraz o przekazanie kopii tych decyzji. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca spółka podała przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pismem z dnia 23 marca 2009 r. organ odmówił przekazania kopii wnioskowanych decyzji wskazując, że skarżąca nie była stroną postępowania a nadto dane zawarte w tych decyzjach podlegają ochronie wynikającej z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002r., nr 101, poz. 926 ze zm.) Skarżąca pismem z dnia 31 marca 2009 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia wnioskowanej przez nią informacji publicznej. Organ w odpowiedzi z dnia 7 kwietnia 2009 r. wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a ponadto podlega ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego skarżąca wniosła skargę na bezczynność domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 6 marca 2009 r. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 zawiera definicję informacji publicznej rozumianej jako każdą informację o sprawach publicznych. Artykuł 6 tej ustawy stanowi przykładowe wyliczenie informacji, które mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy udostępnieniu podlegają dane publiczne, przez które rozumieć należy treść i postać dokumentów urzędowych, w tym w szczególności treść aktów administracyjnych lub innych rozstrzygnięć. Tak więc decyzje administracyjne - o dostęp do których wnioskowała skarżąca spółka - są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to bowiem informacja wytworzona przez organ jednostki samorządu terytorialnego, będący organem władzy publicznej, zaś okoliczność, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w sprawie indywidualnej, nie może mieć wpływu na zakwalifikowanie ich jako informacji publicznej. Z tego względu Sąd uznał, że organ pozostaje w błędzie twierdząc, iż decyzje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd wskazał, że przepisy wykluczają zajęcie stanowiska prezentowanego przez organ w niniejszej sprawie, bowiem nie można jednocześnie twierdzić, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej i odmawiać dostępu do niej w oparciu o art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się na przesłanki wskazane w tym przepisie oznacza, że organ uznaje że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale z określonych przyczyn nie może zostać udzielona, a zajęcie takiego stanowiska winno skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, iż powołanie się przez organ na ochronę prywatności i ochronę danych osobowych skutkuje wyłączeniem kontroli sądowoadministracyjnej działania organu. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Z powyższego wynika, że o tym czy właściwy w danej sprawie jest sąd administracyjny, czy sąd powszechny decyduje podstawa faktyczna odmowy udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy o trybie dochodzenia praw związanych z odmową dostępu do informacji przesądza wskazana przez organ podstawa tej odmowy. Zdaniem Sądu forma odmowy dostępu do informacji publicznej, jak również to czy jest ona zgodna z przepisami ustawy, wobec brzmienia art. 22 ust. 1 przywołanej ustawy nie ma znaczenia dla ustalenia, czy właściwa jest droga postępowania sądowoadministracyjnego, czy cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka Przedsiębiorstwo Budowlane [...] S.A., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu postawiono zarzut naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także naruszenie art. 149 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, zważywszy na fakt, że dotyczyła ona kwestii stwierdzenia bezczynności organu, nie zaś kwestii merytorycznej związanej z rozstrzygnięciem organu w indywidualnej sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej wyrażony przez Sąd I instancji o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest błędny. Organ odmówił spółce udzielenia informacji publicznej, w niedozwolonej ustawą formie. Wójt nie wydał wymaganej prawem decyzji, mimo ciążącego na nim obowiązku, co oznacza jego bezczynność. Art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga od decyzji odmownej w sprawie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z pewnymi obostrzeniami. Brak decyzji zamknął spółce drogę do dalszego procedowania w sprawie, w tym konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Brak właściwej formy działania organu zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, niemniej jednak - powołując się na treść art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - uznał że powyższy fakt nie ma znaczenia, gdyż treść powołanego przepisu przesądza o braku kompetencji sądów administracyjnych w sprawie. Skarżąca nie kwestionuje ustawowego wyłączenia kompetencji sądów administracyjnych w zakresie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże jej zdaniem przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu, nie zaś kontrola sądowa wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć. Bezczynność organu przejawia się w aspekcie braku rozstrzygnięcia wniosku spółki w przewidzianej prawem formie. Ustawodawca przyjął taką formułę postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, aby zapewnić weryfikację decyzji odmownej przez organ wyższego stopnia. Zdaniem kasatora brak decyzji w tym przedmiocie zamyka drogę postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznej, z uwagi na niemożność weryfikacji w drodze odwołania jak również niemożność wystąpienia na drogę powództwa cywilnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/OI 991/08, autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż dopiero decyzja ostateczna może być poddana kontroli, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, poprzez złożenie powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji publicznej. Brak wyczerpania trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy, uniemożliwia stronie skarżącej skorzystanie z takiego właśnie trybu kontroli decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko powinien ją zbadać merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika, iż właściwość sądu administracyjnego dotyczy wszelkich spraw objętych tą ustawą, z wyłączeniem spraw, o których stanowi jej art. 22 ust. 1. Stosownie do treści tego przepisu, podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Z przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje jedynie przedmiot ochrony. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Tarnowo Podgórne odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej z uwagi to, iż dane zawarte we wskazanych przez spółkę decyzjach podlegają ochronie wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych W związku z tym, Sąd I instancji ma rację wskazując, że w takiej sytuacji kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania, a właściwym do rozpoznania argumentacji niezadowolonej strony jest sąd powszechny. Użyte w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie ,,z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy aby podmiot dysponujący daną informacją w rozstrzygnięciu powołał się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby skutecznie wyłączyć możliwość jego kontroli przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zatem przyjął, iż sąd administracyjny nie może kontrolować w takiej sytuacji legalności tego rodzaju rozstrzygnięć i badać czy w ogóle przesłanka z art. 22 ust. 1 ustawy w konkretnej sprawie wystąpiła. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu stwierdzając, że ustawodawca wyraźnie w tym zakresie upoważnił do kontroli jedynie sąd powszechny. Nie można w świetle tych okoliczności zgodzić się ze skarżącą o zamknięciu jej drogi do weryfikacji działań Wójta, bowiem skarżąca ma możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, która to droga wynika wprost z powołanego przepisu. Wskazać jednocześnie należy, że ustawy szczególne przewidują możliwość weryfikowania decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym. Zasadnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności drogi przez sądem administracyjnym forma działania organu ani jego ewentualna prawidłowość. Błędnie kasator wadliwość orzeczenia Sądu I instancji upatruje w tym, iż sprawa nie dotyczy skutków związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz bezczynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres kognicji sądu w sprawach skarg na bezczynność pokrywa się z kognicją sądów w sprawach ze skarg na akty lub czynności wymienione w przepisach poprzedzających, tj. art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy. Innymi słowy gdy niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawach aktów lub czynności, wyłączona jest także możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe i uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.