II SA/Ol 540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz ze skargą T. Ś. akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. i T. Ś. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na działce nr "[...]" stanowiącej drogę publiczną – gminną w obrębie P. W., w gminie M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że T. Ś. – wykonawca ogrodzenia nie posiada dokumentów potwierdzających dokonanie zgłoszenia jego budowy, co oznacza, że ogrodzenie to zostało wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Podano przy tym, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało w pasie drogi gminnej nr "[...]", której właścicielem jest Gmina M. W miejscowym zaś planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., przyjętego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy M. z dnia "[...]", działka nr "[...]" oznaczona jest jako drogi i ulice klasy D. Wskazano także, że w piśmie z dnia "[...]" Wójt Gminy M. uznał konieczność usunięcia spornego ogrodzenia, gdyż uniemożliwia ono bezkolizyjny przejazd po drodze gminnej. Organ nadzoru budowlanego podniósł, że ogrodzenie to zostało wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, powodując swym wyglądem oszpecenie otoczenia bowiem do jego budowy wykorzystano pocięte stare słupy energetyczne z wystającymi końcówkami zbrojenia, a ponadto umieszczenie na wysokości 1,8m tego ogrodzenia ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Wskazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w tej sprawie, gdyż dwa wcześniejsze rozstrzygnięcia tego organu zostały uchylone przez organ odwoławczy z przyczyn formalnych. W odwołaniu od powyższej decyzji, uzupełnionego pismem z dnia 11 marca 2009r., T. Ś. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 49b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł przy tym, że organ dokonał dowolnej oceny estetyki ogrodzenia, jak również zagrożenia bezpieczeństwa, nie biorąc pod uwagę jego walorów użytkowych oraz faktycznego przeznaczenia, uniemożliwiającego wtargnięcia osób trzecich na teren posesji skarżącego. Wskazał także na rozbieżności w ocenie własności działki, która w dniu wznoszenia ogrodzenia stanowiła własność małżonków Ś., a następnie na skutek odnowienia granic, doszło do nieuprawnionej zmiany stanu posiadania. Podkreślił, że Gmina M. nie przedstawiła organowi nadzoru budowlanego dokumentu potwierdzającego prawo własności do spornej części nieruchomości. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 49b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, aby przedmiotowe ogrodzenie znajdowało się od strony drogi lub innego miejsca publicznego. Wskazał przy tym, że fakt istnienia drogi nie może wynikać wyłącznie z treści dokumentacji geodezyjnej lub założeń planistycznych, lecz z uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Zauważył, że przeznaczenie w planie danej nieruchomości pod drogę nie oznacza jeszcze, że droga się tam faktycznie znajduje. Postępowanie przed organem odwoławczym zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności działki nr "[...]", która mogła też dotyczyć działki nr "[...]". Po podjęciu zawieszonego postępowania, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a nie przywłaszczenia części nieruchomości przez gminę. Podał przy tym, że organ I instancji prawidłowo ustalił, na podstawie dokumentacji geodezyjnej i planistycznej, usytuowanie ogrodzenia w pasie drogi gminnej (działka nr "[...]"). Wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do wykonywania prac geodezyjnych, jak również do rozstrzygania sporów dotyczących prawa własności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 49b ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy podał, że stwierdzenie, iż obiekt zagraża życiu lub bezpieczeństwu jest w niniejszej sprawie jedynie dodatkową przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki spornego ogrodzenia. Niezgodność usytuowania tego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., jak również naruszenie przy jego wykonywaniu warunków techniczno-budowlanych uniemożliwia legalizację przedmiotowego ogrodzenia, co w świetle art. 49b ustawy Prawo budowlane, obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu jego rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – T. Ś. zarzucił organom obu instancji naruszenie prawa własności oraz błędne przyjęcie, że ogrodzenie jest usytuowane od strony drogi publicznej, podczas gdy w istocie zostało ono usytuowane na granicy dwóch działek stanowiących prywatną własność. Podniósł przy tym, że grunt na którym znajduje się sporne ogrodzenie, mimo że jest geodezyjnie oznaczony, wchodzi w skład działki nr "[...]", która jest własnością skarżącego, nie zaś - jak twierdzą organy - w skład działki nr "[...]". Ponownie podkreślił, że Wójt Gminy M. nie przedłożył żadnego dokumentu, z którego bezspornie wynikałoby, że grunt, na którym usytuowano ogrodzenie, został wyodrębniony z działki nr "[...]" i stanowi obecnie przedłużenie działki nr "[...]", będącej własnością Gminy M. Podał przy tym, że Gmina nie zapewniła dojazdu do sąsiedniej działki o nr "[...] i teraz bezprawnie próbuje odebrać mu część jego gruntu, żeby ten dojazd zapewnić. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. –), w świetle którego są one zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie bowiem art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, czego nie można stwierdzić jednak w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie, na jakiej działce zostało wniesione sporne ogrodzenie - według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jego wznoszenia. Warunkuje ono bowiem dokonanie oceny, czy wybudowanie tego ogrodzenia w ogóle podlegało zgłoszeniu, a więc czy w istocie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 49b ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W świetle tej regulacji prawnej zgłoszeniu nie podlega zatem budowa ogrodzenia między dwoma nieruchomościami innymi niż wymienione, jeżeli tylko jego wysokość nie przekracza 2,20m. Tymczasem, z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w kwestii zgromadzenia dokumentacji, a w tym geodezyjnej, nie wynika jednoznacznie, na jakiej działce zostało wybudowane sporne ogrodzenie. Organy nie załączyły bowiem żadnych dokumentów z których wynikałby tytuł własności do nieruchomości oznaczonych nr "[...]" i "[...]", a więc wypisu z ewidencji gruntów, decyzji komunalizacyjnej, wypisu z księgi wieczystej lub innego aktu własności ziemi, czy też dokumentów dotyczących ustanowienia i przebiegu drogi gminnej, opierając ustalenia stanu faktycznego jedynie na informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w M, która nie może zastępować dokumentu urzędowego wymaganego przy ustalaniu własności terenu. Na załączonych zaś do akt sprawy mapach geodezyjnych nie wrysowano dokładnego przebiegu działki o nr "[...]", z którego jednoznacznie wynikałoby, że sporne ogrodzenie znajduje się w jej granicach. Twierdzenie organów obu instancji, że działka, na której wybudowano ogrodzenie, stanowi drogę gminną o nr "[...]" nie znajduje zatem jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Z załączonych map wynika jedynie, że działka o nr "[...]" przebiega pionowo względem działki o nr "[...]", zaś część wyodrębnionej geodezyjnie działki, na której znajduje się sporne ogrodzenie, nie ma oznaczonego numeru. Jak słusznie podnosi skarżący, w aktach administracyjnych nie ma także żadnego dokumentu, z którego bezspornie wynikałoby, że grunt, na którym usytuowano ogrodzenie, został wyodrębniony z działki nr "[...]" i stanowi obecnie przedłużenie działki nr "[...]". Podnieść ponadto należy, że z protokołu oględzin sporządzonego w dniu "[...]" wynika, że ogrodzenie to zostało wykonane "[...]". Do takiej konkluzji skłania także lektura załączonego do akt artykułu w "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]". Natomiast, pismo dotyczące wznowienia znaków granicznych części działki nr "[...]", obręb P. W., gmina M. – opatrzone zostało datą "[...]". Należy zatem przyjąć, że wznowienie granic tej działki, na której – według organów nadzoru budowlanego - obecnie znajduje się ogrodzenie, nastąpiło po wybudowaniu tego ogrodzenia i nie może rzutować na ocenę, czy w dniu wykonywania robót budowlanych związanych z budową tego szpecącego ogrodzenia, obiekt ten był sytuowany na działce będącej drogą gminną, czy też na prywatnej nieruchomości w warunkach nie wymagających dokonania zgłoszenia. Podkreślić należy, że jak słusznie podnosi skarżący, samo ujęcie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu jako drogi, a w tym gminnej, nie przesądza jeszcze, że dana nieruchomość jest już drogą. Przesłanką bowiem konieczną jest posiadanie tytułu własności do takiej nieruchomości, w rozpoznawanym przypadku przez gminę, a ponadto muszą istnieć akty prawne dotyczące jej ustanowienia w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego polegające przede wszystkim na ustaleniu, kiedy dokonano budowy tego ogrodzenia oraz jakie w tym dniu było przeznaczenie nieruchomości na której je wybudowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kto był właścicielem tej nieruchomości oraz jakie było przeznaczenie sąsiedniej nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych w formie stosownej dokumentacji urzędowej. Bez ustalenia własności i przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – według stanu prawnego obowiązującego w dniu budowy ogrodzenia - za przedwczesną należy uznać dokonaną przez organy nadzoru budowlanego ocenę zagrożenia ogrodzenia dla bezpieczeństwa osób. Jeżeli bowiem okazałoby się, że ogrodzenie zostało usytuowane na granicy dwóch działek, z których żadna nie jest drogą gminną, bądź inną, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wówczas niemożliwe byłoby zastosowanie w sprawie trybu z art. 49b ustawy Prawo budowlane, z uwagi na brak możliwości zakwalifikowania budowy tego ogrodzenia jako samowoli budowlanej. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 1 października 2007r. ogrodzenie to nie przekracza bowiem wysokości 2,20m. Zupełnie inną kwestią do rozstrzygnięcia jest zagrożenie bezpieczeństwa osób i zwierząt tak wykonanym ogrodzeniem. Mając na uwadze powyższe argumenty przyjąć należało, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 kpa – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.