II SA/Ol 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. M. i Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia 12 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zmianami) wymierzył H. M. i Z. M. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego Stacji Paliw "A" w M. w części pawilonu handlowego stacji paliw, rozbudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 kwietnia 1998 r., wydanej przez Urząd Rejonowy w E. Organ nadzoru budowlanego I instancji w uzasadnieniu orzeczenia podał, że inwestor, na podstawie pozwolenia na budowę rozbudował istniejący pawilon handlowy przy stacji paliw o dodatkową powierzchnię. Decyzja o pozwoleniu na rozbudowę zawierała pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanego obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Wobec tego, na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy należało wymierzyć karę obliczoną w zgodne z art. 59 f ust. 1. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik H. M. i Z. M. wnosił o jej uchylenie. Zarzucił, iż organ I instancji określił wysokość nałożonej kary bez podstawy prawnej. Podniósł, że uzasadnienie decyzji nie wskazuje, czy zobowiązanie zawarte w decyzji z dnia 29 kwietnia 1998 r. o pozwoleniu na rozbudowę ma uzasadnienie prawne w świetle poprzedzającej ja decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1994r. Ponadto zarzucił, że organ przyjął do obliczenia kary stawkę 500,- zł, która jest określona w art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego, to jest w przepisie, o którym nie mówi art. 57 ust. 7, określający zasady obliczania kary. Decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Z powołaniem się na przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego organ przedstawił sposób wyliczenia kary i stwierdził, że biorąc pod uwagę kategorię obiektu i współczynnik jego wielkości, kara została ustalona prawidłowo. Organ wskazał też, iż kwestia nałożenia kary i jej wysokości nie została pozostawiona organowi do swobodnego uznania. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na tę decyzję pełnomocnik H. M. i Z. M. wnosił o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzając karę powołał się jedynie na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez powołania się na przepis określający zasady obliczania tej kary, to jest art. 59 f tej ustawy. Przepis ten został powołany dopiero w uzasadnieniu orzeczenia. Ponadto wywodził, że przyjęta przez organ I instancji stawka kary jest ustalona w art. 59 f ust. 2, a kategoria obiektu w art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego, do których to przepis art. 57 ust. 7 nie odwołuje się. Zdaniem pełnomocnika skarżących decyzja organu I instancji w części dotyczącej obliczenia wysokości kary została wydana bez podstawy prawnej. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i podniósł dodatkowo, że zwielokrotniona o 10 razy stawka kary może być stosowana tylko w przypadku łącznego naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca, ponieważ skarżący naruszyli tylko art. 54, co jest bezsporne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że zarzut braku podstawy prawnej do obliczenia wysokości kary, jest bezzasadny. Z brakiem podstawy prawnej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa umocowujący organ do działania, albo przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tego organu. W rozpoznawanej sprawie istniała podstawa prawna do wymierzenia kary. Fakt, że art.59 f Prawa budowlanego nie został przywołany w podstawie prawnej decyzji, a dopiero w jej uzasadnieniu, nie powoduje, iż decyzja jest obciążona wadą kwalifikowaną wskazaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego - pawilonu handlowego stacji paliw. Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zmianami), dalej jako: Prawo budowlane, reguluje całość procesu budowy. Zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno- budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy (w tym oddanie obiektu do użytku), utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Potrzeba prawnej regulacji tych działań i czynności wynika z zapewnienia właściwej ochrony wartości, uzasadnionych interesem publicznym. Z tych też względów ustawodawca określił w prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego. Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W zależności od rodzaju obiektu budowlanego, przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowanego bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów określonych w hipotezie tego przepisu obiektów budowlanych obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Podkreślić należy, że kwestia wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie podlega uznaniu organu nadzoru budowlanego, a podstawą nałożenia tego obowiązku jest powołany wyżej przepis. Z jego treści wynika, że obowiązek ten dotyczy trzech sytuacji: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Należy również podnieść, że ustawodawca w art. 55 Prawa budowlanego mówi o ostatecznej decyzji, zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie musi być wydana jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut pełnomocnika skarżących, że zwielokrotniona o 10 razy stawka kary może być stosowana tylko w razie łącznego naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Wszakże przepisy te regulują dwie odmienne sytuacje. Art. 54 Prawa budowlanego dotyczy obowiązku zawiadomienia właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Regulacja ta dotyczy wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem objętych dyspozycją art. 55 Prawa budowlanego. Do nich należą przypadki, w których na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i obiekt jest zaliczony do jednej z kategorii, wymienionych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy skarżący wybudowali budynek- pawilon handlowy. Obiekt ten zalicza się do kategorii XVII obiektów budowlanych – "budynki handlu, gastronomii i usług", który jest w tym przepisie wymieniony. Oznacza to, że skarżący mieli obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Oznacza to, że naruszyli oni obowiązek, określony w art. 55 prawa budowlanego, a nie – jak twierdzi pełnomocnik- art. 54 Prawa budowlanego. Nie jest sporne, że skarżący obowiązkowi temu uchybili. W toku przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2007 r. kontroli organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt jest użytkowany. Sytuacja ta w ocenie organów nadzoru budowlanego, stanowiła podstawę faktyczną do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów ustawy tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zdaniu drugim powołanego przepisu określone zostały zasady obliczania tej kary i wskazano, że stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stanowi on, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Podstawowa stawka opłaty ( s) wynosi 500,- zł. i określona jest w art. 59 f ust.2 Prawa budowlanego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pełnomocnika skarżących o rozstrzygnięciu sprawy bez podstawy prawnej. Rzeczywiście organ I instancji w podstawie prawnej podał tylko art., 57 ust. 7 Prawa budowlanego a organ II instancji w podstawie prawnej nie podał żadnego przepisu prawa materialnego, powołując się tylko na art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem kompetencyjnym. Nie oznacza to jednak, że organy działały bez podstawy prawnej. Gdy organ w osnowie decyzji powoła niewłaściwą podstawę prawną ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, to jest to niewątpliwie naruszeniem prawa procesowego lecz nie jest to wada, która skutkuje uchyleniem decyzji. Rację ma organ twierdząc, iż z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa, umocowujący organ do działania albo przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tego organu. W rozpoznawanej sprawie istniała podstawa prawna do wymierzenia kary. Fakt, że art.59 f Prawa budowlanego nie został przywołany w podstawie prawnej decyzji, a dopiero w jej uzasadnieniu, nie powoduje, iż decyzja jest obciążona wadą kwalifikowaną wskazaną w skardze. Wobec tego bezzasadne są zarzuty pełnomocnika skarżących, że przyjęta przez organ I instancji stawka kary jest ustalona w art. 59 f ust. 2, a kategoria obiektu w art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego, do których to przepis art. 57 ust. 7 nie odwołuje się. Wobec ziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organy prawidłowo uznały, że zasadne jest nałożenie na skarżących przedmiotowej kary. Stwierdzić więc należy, iż brak jest podstaw do zakwestionowania wymierzonej kary i co do zasady, i co do wysokości. Sąd przyznaje, iż kwota 75.000 zł jest bardzo wysoka, jednakże podkreślić należy, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnej możliwości miarkowania tej kary. Przepis art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Metoda zapobiegania nielegalnemu przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego umożliwienia właściwym organom skontrolowania jego stanu technicznego i spełnienia wymogów Prawa budowlanego, jest surowa i nacechowana automatyzmem, lecz nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był podany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że w zakresie, w jakim stanowi on podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 64/07 wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. na skutek pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że: "Obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 prawa budowlanego), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 prawa budowlanego) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 prawa budowlanego)". Reasumując, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały cytowane przepisy prawa budowlanego. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów o postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec tego, na podstawie art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), skargę należało oddalić.