II OSK 1965/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 220/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "I" w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "I." w B., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy Osiek z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Osiek z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiające dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] na działce nr [...]– obręb S. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Wójta z dnia [...] grudnia 2008 r., że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia nie uzasadniają udziału tej organizacji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ w toku tego postępowania nie dokonuje się oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. Cel działania skarżącego ma charakter ekologiczny, a więc nie ma związku pomiędzy celem statutowym organizacji społecznej, a celem prowadzonego postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę, stwierdził, że cele skarżącego Stowarzyszenia mogą być realizowane w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej - wymaga właściwego umotywowania warunków zagospodarowania terenu w kontekście przepisów o ochronie środowiska, gdyż głównie one limitują właściwe odległości stacji bazowych od skupisk ludzkich. Usytuowanie obiektu w odpowiednich odległościach ocenia się między innymi z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Decydując o lokalizacji spornego obiektu konieczne jest ustalenie emisji pola elektromagnetycznego i równoważnej mocy promieniowania, gdyż od tego uzależniona jest wymagana odległość planowanego przedsięwzięcia od miejsc dostępnych dla ludzi. W decyzji o lokalizacji celu publicznego określa się w szczególności wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, także w zakresie określenia obszaru wolnego od znaczącego negatywnego oddziaływania na osoby trzecie, choć niewątpliwie skonkretyzowanie ustalenia będzie miało miejsce na etapie realizacji zamierzenia. Odsyłanie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wydaje się jedynym sposobem realizacji celów statutowych i nie wyklucza udziału na zasadach określonych w art. 31 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Szeroki dostęp do udziału w postępowaniach dotyczących środowiska gwarantuje Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706 ze zm.). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. wniosła P. Sp. z o. o. w W., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c, art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Dla dopuszczenia do udziału organizacji społecznej potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: zbieżności celów statutowych organizacji i przedmiotu postępowania administracyjnego oraz potrzeba ochrony interesu społecznego przez udział organizacji społecznej w postępowaniu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną organy obu instancji prawidłowo oceniły, że między celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia a postępowaniem w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nie istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Cele skarżącego określone w statucie (m. in. ochrona ludności i środowiska naturalnego przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych) nie uzasadniają dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena możliwości realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia ładu przestrzennego. Masowe dopuszczanie do udziału w postępowaniach lokalizacyjnych na prawach strony wszelkich proekologicznych organizacji społecznych, nawet tych, których ogólnie zakreślone cele statutowe pozostają wyłącznie w szeroko rozumianym, a jednocześnie teoretycznym związku z przedmiotem postępowania lokalizacyjnego, doprowadzi w efekcie do zablokowania inicjatywy inwestycyjnej, co nie będzie służyć interesowi społecznemu, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto jedynym z wymagań, o którym mowa w art. 9 ust. 3 Konwencji w Aarhus jest spełnienie warunków określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Jakkolwiek przeprowadzenie postępowania lokalizacyjnego wymaga zbadania przez organ wielu elementów w tym również wskazanych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c, art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można z tego wywodzić, że celem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest ocena inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołując takie podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach tej sprawy przytoczone podstawy kasacyjne w istocie sprowadzają się do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ Sąd wadliwie przyjął, że cele statutowe Stowarzyszenia "I." w B. uzasadniają udział tego Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina O. Zarzut ten jest chybiony, prawidłowa jest bowiem wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, iż organy administracji odmawiając Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej błędnie uznały, że cel statutowy jakim jest działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego nie uzasadnia udziału w postępowaniu, w którym dokonuje się oceny możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego. Prawo uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to także udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z tym że w tych sprawach nie stosuje się art. 31 § 4 k.p.a., który dotyczy obowiązku zawiadamiania organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu. Zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostało zakończone. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie organizacji społecznej, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być ochrona takich wartości jak środowisko, w szczególności ochrona ludności i środowiska naturalnego przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony obiektów emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, takich jak przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu stacji nadawczych, jeżeli nie istnieją dowody nieszkodliwości promieniowania tych stacji. Ponadto przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stosuje się także w takich przypadkach, gdy prowadzi się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w postępowaniu, nie dlatego ażeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. jest odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego tylko powodu, że przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego. Przede wszystkim należy wskazać, że jakkolwiek w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego za podstawę dokonywania oceny dopuszczalności powstania planowanej inwestycji przyjmuje się takie wartości jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, to uwzględnia się również wymagania ochrony środowiska. Przy czym zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w porządkowych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno –estetyczne. Już z samej definicji "ładu przestrzennego" wynika konieczność uwzględnienia uwarunkowań i wymagań środowiskowych. W toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji dokonują oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, w przypadku lokalizacji obiektów emitujących pola elektromagnetyczne zasadnicze znaczenie dla usytuowania obiektu mają przepisy ochrony środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi. W szczególności w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy uwzględnić obszary ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, w których nie powinna być tworzona nowa zabudowa umożliwiająca dostęp ludności do pól przekraczających wartości graniczne. Tym samym nie można się zgodzić z zarzutami naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c, art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ich uzasadnieniem, które sprowadzają się do tego, że w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej dokonuje się jedynie oceny możliwości realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia ładu przestrzennego, natomiast kwestie ochrony środowiska w toku tego postępowania uwzględniane są jedynie marginalnie. W konsekwencji zarzuty dotyczące braku powiązania między celami statutowi skarżącego Stowarzyszenia a postępowaniem w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej są chybione. Mając powyższe względy na uwadze prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa dopuszczenia do udziału w przedmiotowej sprawie skarżącego Stowarzyszenia tylko na tej podstawie, że cel jego działania ma charakter ekologiczny, a więc nie ma związku pomiędzy celem statutowym organizacji społecznej, a celem prowadzonego postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji nie jest uzasadniona. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że odsyłanie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wydaje się jedynym sposobem realizacji celów statutowych i nie wyklucza udziału na zasadach określonych w art. 31 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.