I OZ 844/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 759/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił S.P. Sp. z o.o., reprezentowanej przez radcę prawnego, wstrzymania wykonania zaskarżonej przez spółkę decyzji Ministra Infrastruktury w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który to przepis pozwala na udzielenie w szczególnych warunkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe mimo niezakończenia postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją. Przepis ten ma na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego budowy dróg, a wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na jego podstawie byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel jaki przyświecał przy przyjęciu powołanej ustawy. Sąd podkreślił też, że w ramach wydanej na podstawie art. 17 przywołanej ustawy decyzji nie zachodzi sytuacja pozbawienia skarżącego prawa własności, a jedynie ograniczona zostaje możliwość dysponowania nieruchomością, jednakże jej zajęcie następuje za odpowiednim odszkodowaniem, a sama kolizja interesu indywidualnego z interesem publicznym nie może przesądzać o możliwości uwzględnienia wniosku strony. Ponadto odszkodowanie przewidziane za przejęcie nieruchomości wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka S.P. Sp. z o.o., reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, względnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając Sądowi: 1) naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na szczególny charakter postępowania opartego na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie, czy istotnie istnieje potrzeba natychmiastowego zajęcia spornej nieruchomości, a więc czy wstrzymanie wykonania decyzji rzeczywiście narusza jakikolwiek interes społeczny. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca ponownie wskazała, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje duża stacja paliw S., a część tej nieruchomości wydzierżawiana jest przez spółkę osobie trzeciej pod restaurację M. Wstrzymanie działania stacji paliw oraz konieczność rozwiązania umowy dzierżawy terenu dla restauracji, spowoduje ogromne straty własne, liczone w milionach złotych oraz konieczność zapłaty odszkodowania restauracji, które dodatkowo będą musiały być pokryte ze środków publicznych, pociągnie to za sobą również natychmiastowe zwolnienie pracowników związane z likwidacją zakładu pracy. Autor zażalenia podniósł także, iż w jego ocenie stanowisko Sądu, choć dobrze osadzone w orzecznictwie, należy uznać za błędne i nie znajdujące uzasadnienia w powoływanych przepisach, a zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób automatyczny i ma charakter "blankietowy". Wnoszący zażalenie podkreślił, iż Sąd winien był rozważyć, czy rzeczywiście istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie brak jest takich rozważań, a Sąd z góry założył, że skoro na szali leży interes publiczny, to interes prywatny się nie liczy. Takie podejście, w ocenie pełnomocnika spółki, jest niezrozumiałe i odległe od standardów państwa prawnego. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, skarżąca stwierdziła, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Autor zażalenia podniósł, że Sąd skupił się na znaczeniu interesu publicznego w tym przypadku, ale nie zajął się zweryfikowaniem jego istnienia w danej sprawie. Założenie Sądu o braku potrzeby badania głębiej stanu faktycznego ze względu na materię sprawy, gdzie kolizja interesów publicznych i prywatnych zawsze musi skończyć się uszczerbkiem po stronie osób prywatnych, jest błędne, nie ma oparcia ani w przepisach prawa, ani nadrzędnych wartościach społecznych, gdzie ochrona interesu publicznego koegzystuje z ochroną praw jednostki przed ingerencją z zewnątrz, a ponadto doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem nie rozważył, jaki interes publiczny wziął w ochronę. Zdaniem żalącego się Sąd nie ustalił, na jakim etapie jest postępowanie wywłaszczeniowe i jakie są szansę na szybkie jego zakończenie, ani nie uzasadnił odmowy rzeczywistą potrzebą fizycznego oddania gruntu inwestorowi. W ocenie pełnomocnika spółki oparto się na oświadczeniu inwestora, że teren jest mu potrzebny, a postępowanie to Sąd uznał za wystarczające, by odmówić ochrony konkretnego interesu skarżącego i uznać konieczność poniesienia przez niego milionowych strat, które będzie rekompensował Skarb Państwa, a także pozbawienia pracy wielu ludzi zatrudnionych na stacji paliw i w restauracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, lub trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności uprawdopodobniających takie niebezpieczeństwo spoczywa na stronie, jednakże, zdaniem Sądu odwoławczego, nie można uznać, iż zarówno wniosek jak i zażalenie wniesione przez skarżących wskazywały, że wykonanie zaskarżonego aktu mogłoby spowodować niebezpieczeństwo o jakim mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Jak zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który w ust. 3 stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Nie zachodzi więc sytuacja pozbawienia prawa własności. Wprawdzie ograniczona zostaje możliwość dysponowania nieruchomością, jednakże jej zajęcie następuje za odpowiednim odszkodowaniem, co wynika z art. 12 ust. 4 i art. 18 tejże ustawy. Ponadto podkreślenia wymaga, na co także zwracał uwagę Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na szczególny charakter i ważny interes społeczny i gospodarczy, dotyczy ona bowiem procesu inwestycyjnego budowy drogi krajowej. Wstrzymanie wykonania takiej byłoby istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania orzeczenia. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zażaleniu, iż Sąd I instancji nie rozważył jaki to interes publiczny stał się podstawą zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego postanowienia wskazał bowiem wyraźnie, iż zaskarżona przez spółkę decyzja wydana została w toku procesu inwestycyjnego mającego na celu wybudowanie fragmentu drogi ekspresowej w powiązaniu z drogą krajową. Bez wątpienia więc stwierdzić trzeba, iż interes publiczny w niniejszej sprawie przejawia się w konieczności poprawy infrastruktury drogowej w kraju, która to infrastruktura jest nieodłącznym elementem rozwoju państwa zarówno w aspekcie gospodarczym jak i społecznym. Podkreślić też trzeba, iż rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie dokonuje oceny zasadności samej skargi oraz możliwej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na co powołuje się strona wnosząca zażalenie. Prawidłowość decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 § 3 P.p.s.a., to dwie różne kwestie, a oparcie wniosku o ochronę tymczasową na ewentualnej niezgodności rozstrzygnięcia z prawem niweczyłoby sądową kontrolę legalności aktu administracyjnego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.