VII SA/Wa 912/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do izby ekspedycyjnej apteki skargę oddala W dniach od 9 do 10 października 2007 r., na podstawie udzielonych upoważnień przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...], przy udziale właściciela apteki, została przeprowadzona kontrola kompleksowa apteki ogólnodostępnej o nazwie "F.", położonej przy ul. [...] w R.. Podczas kontroli m.in. ustalono, że lokal apteki usytuowany jest na I kondygnacji nadziemnej budynku, gdzie poziom podłogi pomieszczenia izby ekspedycyjnej znajduje się powyżej poziomu urządzonego terenu na wysokości ok. 53 cm. Wejście do izby ekspedycyjnej z poziomu chodnika jest po trzech stopniach. Na stopniach położone są dwie szyny długości 1,1 m. Szerokość między nimi wynosi 62 cm i nie posiadają poręczy. Z ww. kontroli sporządzono protokół z dnia 19 października 2007 r., Nr [...]. Wg oświadczenia M. K. - kierownika apteki złożonego w dniu 10 października 2007 r. do protokołu kontroli, wykonany podjazd dla osób niepełnosprawnych nie zapewnia nieograniczonego dostępu do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki, np. dla inwalidów na wózkach. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dale: k.p.a., w zw. z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533, ze zm.) oraz § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych, wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, (Dz. U. Nr 171, poz. 1395), i § 70 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.), nakazał M. K. prowadzącemu na podstawie zezwolenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wydanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego aptekę ogólnodostępną "F." zapewnić nieograniczony dostęp do izby ekspedycyjnej osobom niepełnosprawnym, zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych, wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, i § 70 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto, organ administracyjny wskazał by zezwoleniobiorca, w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., powiadomił go na piśmie o sposobie wykonania ww. nakazu. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na treść § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym maksymalne nachylenie pochylni związanych z budynkiem nie może przekraczać 6 % przy pochylni o wysokości ponad 0,5 m. Pochylnie do ruchu pieszego i dla osób niepełnosprawnych o długości ponad 9 m powinny być podzielone na krótsze odcinki, przy zastosowaniu spoczników o długości, co najmniej 1,4 m. Z tych względów, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uznał, że nachylenie pochylni do kontrolowanej apteki przy wysokości izby ekspedycyjnej znajdującej się powyżej poziomu urządzonego terenu na wysokości 0,53 m, winno wynosić 6%, a jej długość 10,2 m. Ponadto, podniósł, że w złożonym podczas kontroli pisemnym oświadczeniu zobowiązany poinformował, że wykonany podjazd dla osób niepełnosprawnych nie zapewnia nieograniczonego dostępu do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki np. dla inwalidów na wózkach, co narusza § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki. Ww. przepis określa, że wejście dla osób korzystających z usług apteki ogólnodostępnej musi zapewniać nieograniczony dostęp do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki, w tym również dla osób niepełnosprawnych. Odwołanie od ww. decyzji złożył M. K., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Zdaniem dowołującego się, nałożenie obowiązku wybudowania ponad 10-cio metrowego podjazdu do apteki "F.", w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jest nieuzasadnione, ponieważ obowiązek dostosowania izby ekspedycyjnej apteki ogólnodostępnej do potrzeb osób niepełnosprawnych reguluje w pierwszej kolejności przepis art. 97 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, który z racji hierarchicznego modelu źródeł prawa, zakładającego prymat ustawy nad rozporządzeniem, uznany być musi za normę nadrzędną w stosunku do przepisów obu ww. rozporządzeń wskazanych przez organ administracyjny. Ponadto, M. K. wskazał, że w związku z wejściem w życie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492), zmianie uległ art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1382, ze zm.), który w ust. 2a wprowadził regulację chroniącą prawa nabyte przedsiębiorców prowadzących apteki na podstawie zezwoleń lub koncesji wydanych przed wejściem w życie Prawa farmaceutycznego, tj. przed datą 1 października 2002 r. W tym miejscu wskazał, że od ponad 17 lat w lokalu przy ul. [...] prowadzi aptekę "F." i dlatego w takim przypadku ww. ochrona przysługuje również i jemu. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 w zw. z art. 97 ust. 2 i art. 98 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że przepisy Prawa farmaceutycznego w sposób szczególny regulują sytuację przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne w dniu wejścia w życie ustawy Prawo farmaceutyczne, tj. w dniu 1 października 2002 r. Powołując się na treść art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, uznał, że nakaz nałożony na M. K. jest słuszny i podlega wykonaniu. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego okoliczności, na które strona skarżąca zwróciła uwagę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu II instancji, przepis art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Przepisy wprowadzające (...) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przepis ten nie zwalnia zezwoleniobiorcy z obowiązku dostosowania prowadzonej działalności gospodarczej do wymogu dotyczącego zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do izby ekspedycyjnej apteki. Ponadto wskazał, że podczas kontroli apteki M. K. przyznał, że prowadzona przez niego działalność nie jest dostosowana do powyższego wymogu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K., reprezentowany przez radcę prawnego B. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji a także, na zasadzie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, art. 97 i 98 Prawa farmaceutycznego oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, jest sprzeczne z art. 98 Prawa farmaceutycznego z uwagi na przekroczenie zakresu spraw przekazanych do uregulowania rozporządzeniem, a ponadto, organ II instancji dokonał błędniej interpretacji art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo farmaceutyczne, ponieważ w świetle ww. przepisu nie jest możliwe nałożenie na skarżącego obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym nieograniczonego dostępu do izby ekspedycyjnej apteki powołując się na przepis rozporządzenia, jeżeli przepis ustawy (art. 16 ust. 2a w zw. z art. 97 Prawa farmaceutycznego) zwalnia skarżącego w ogóle od obowiązku zapewnienia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Z tych względów strona skarżąca uznała, że Główny Inspektor Farmaceutyczny wydając zaskarżoną decyzję naruszył również podstawowe zasady działania organów państwa, a w szczególności zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W Rozdziale 7 p.t. "Apteki" ustawy Prawo farmaceutyczne zostały zawarte wymagania jakie powinny być spełnione przez apteki celem zgodnego z prawem świadczenia usług farmaceutycznych. Wśród tych przepisów jest m.in. art. 97 ust. 2, który stanowi, że lokal apteki ogólnodostępnej obejmuje powierzchnię podstawową i powierzchnię pomocniczą. Izba ekspedycyjna wchodząca w skład powierzchni podstawowej musi stwarzać warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem lokal apteki ogólnodostępnej zatem winien zapewnić dostęp dla osób niepełnosprawnych. Ponadto w art. 98 ust. 5 ww. ustawy została zawarta delegacja ustawowa, na podstawie której Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymogi, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, w szczególności określając jego organizację i wyposażenie. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki. Przepisy tego rozporządzenia w sposób szczegółowy określają m.in. wymogi w zakresie zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do lokalu apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wejście dla osób korzystających z usług apteki ogólnodostępnej musi zapewniać nieograniczony dostęp do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki, w tym również dla osób niepełnosprawnych. Tak więc na podstawie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne w związku z przepisami wykonawczymi nie ulega wątpliwości, że lokal apteki ogólnodostępnej winien zapewniać nieograniczony dostęp klientom, w tym osobom niepełnosprawnym. Jest to ogólna zasada jaką zawarto w przepisach Prawa farmaceutycznego. Oczywiście ww. wymóg winien być spełniony przez osobę, która w dacie obowiązywania przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne wystąpi z wnioskiem o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, o którym mowa w art. 100 ust. 1. Natomiast zupełnie inaczej została uregulowana sytuacja przedsiębiorców, którzy już przed wejściem w życie ustawy Prawo farmaceutyczne, tj. przed dniem 1 października 2002 r., uzyskali na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych - przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 ust. 1 (ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne), prowadzili na podstawie obowiązujących przepisów aptekę lub hurtownię, zachowują uprawnienia do ich prowadzenia. Przepis ten przesądza o zachowaniu prawa przedsiębiorców do prowadzenia m.in. aptek, które to prawo zostało przyznane na podstawie zezwolenia wydanego przed dniem 1 października 2002 r. Są to tzw. prawa nabyte, na które powołuje się w skardze strona skarżąca. Jak wynika z akt sprawy skarżący od 18 lat prowadzi aptekę w R. przy ul. [...] (obecna nazwa apteki "F.") na podstawie zezwolenia z dnia [...] sierpnia 1990 r. Nr [...], następnie zmienionego decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2002 r. Niewątpliwie zatem prowadził on tę aptekę jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo farmaceutyczne, dlatego też na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy może, zgodnie z uzyskanym zezwoleniem prowadzić tą aptekę. Natomiast w związku z tym, że ustawa Prawo farmaceutyczne wprowadza nowe standardy w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w tym m.in. w zakresie zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym, to w przepisach wprowadzających ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych zawarto normę prawną o charakterze intertemporalnym, zgodnie z którą przedsiębiorcy prowadzący apteki ogólnodostępne w dniu wejścia w życie Prawa farmaceutycznego obowiązani są dostosować swoją działalność do przepisów tej ustawy w terminie roku od dnia wejścia jej w życie, z wyłączeniem wymagań określonych w art. 88 ust. 2a i art. 97 Prawa farmaceutycznego, które należy spełnić w terminie 5 lat od dnia wejścia jej w życie (patrz: art. 16 ust. 2). Tak więc zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca prowadzący działalność w dniu wejścia w życie Prawa farmaceutycznego obowiązany był w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z art. 97 ust. 2 stworzyć warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych, które w sposób szczegółowy zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wejście dla osób korzystających z usług apteki ogólnodostępnej musi zapewniać nieograniczony dostęp do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki, w tym również osobom niepełnosprawnym. Zgodnie z wymienionym przepisem, bez żadnych negatywnych skutków, w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy Prawo farmaceutyczne skarżący mógł prowadzić działalność w swojej aptece nie zapewniając nieograniczonego dostępu osobom niepełnosprawnym. Jednak ustawowe zwolnienie z wykonania tego obowiązku było ograniczone do 5 lat, tj. do dnia 1 października 2007 r. Jak wynika z protokołu kontroli apteki "F." oraz oświadczenia skarżącego na dzień 10 października 2007 r. do apteki był wykonany podjazd dla osób niepełnosprawnych, który jednak nie odpowiadając przepisom, nie zapewniał nieograniczonego dostępu do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki. Z tego względu właściwe organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej prawidłowo nałożyły obowiązek wynikający z przepisu prawa. Przepis art. 16 ust. 2a. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, którego naruszenie zarzucono w skardze, nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jego zakres przedmiotowy nie odnosi się do nakładania jakichkolwiek obowiązków, ani też nie zwalnia skarżącego od obowiązku zapewnienia nieograniczonego dostępu osobom niepełnosprawnym. Przepis ten natomiast precyzuje sytuację przedsiębiorców ze względu na prawa nabyte, o których mowa w art. 16 ust. 1, a w konsekwencji stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 103 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2a przedsiębiorcy, o których mowa w ust. 2, którzy nie dostosowali swojej działalności do wymagań określonych w art. 97 Prawa farmaceutycznego, mogą prowadzić apteki do czasu wygaśnięcia zezwolenia lub cofnięcia go z innych przyczyn niż określone w art. 97 Prawa farmaceutycznego. Tak więc zgodnie z tym przepisem organ administracyjny nie może skutecznie cofnąć zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nawet gdy przedsiębiorca nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 97 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. W ten sposób została zapewniona przez przepisy prawa ochrona praw nabytych przedsiębiorcy, który nadal będzie mógł prowadzić swoją działalność. Stan taki nie zwalnia jednak z wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji nie wyklucza nakładania przez właściwy organ określonych obowiązków. Wydanie zaś nakazu przez organ administracyjny wiąże się z koniecznością jego wykonania przez podmiot zobowiązany, w przypadku zaś uchylania się od wykonania ciążącego na nim obowiązku, może on być egzekwowany w oparciu o przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji np. w drodze zastosowania instytucji wykonania zstępczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, Sąd nie dostrzegając takiego naruszenia, wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 pkt 3 Konstytucji RP bada zgodność przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.