VII SA/Wa 493/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 9 grudnia 2008 r. wniesionego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] wydaną w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 listopada 2008 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w 10-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W.. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku. W związku z powyższym, decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązano właściciela budynku do wyposażenia wszystkich kondygnacji budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktem poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworu hydrantowego, zwanego "zaworem 52", umieszczonego na pionie nawodnionym w budynku z zapewnionym odpowiednim zasilaniem. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...], wskazując, że od 1992 r. trwa procedura nabycia od Miasta [...] prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, na której stoi budynek. Z tego względu, do czasu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości Spółdzielnia nie może wykonywać na niej robót, które wymagają nakładów finansowych. Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnego sprawy, dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając ww. odwołanie, powtórzył argumentację organu I instancji. Wskazał, że ww. obowiązek jest samoistny i wynika z § 15 ust. 3 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Ponadto w jego ocenie wykonanie tego obowiązku nie jest związane z faktem prowadzenia w budynku jakichkolwiek prac remontowych, jego przebudową bądź zmianą sposobu użytkowania. Brak w budynku pionów z "zaworami 52" wraz z zasilaniem w wodę uniemożliwia szybkie podjęcie akcji gaśniczej. Ponadto podkreślił, że strona postępowania została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do obowiązku określonego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, z zachowaniem trybu określonego w § 1 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., z którego może skorzystać właściciel budynku, np. w przypadku, gdy uzna, iż wykonanie nałożonego obowiązku w sposób wynikający wprost z przepisów jest niemożliwe z powodu lokalnych uwarunkowań. Dodatkowo Komendant [...] wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zm.) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej ponosi właściciel budynku. Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia procedury dot. uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek, Komendant Mazowiecki uznał, iż jest on bezzasadny, ponieważ kwestia własności gruntu pozostaje bez wpływu na realizację zaskarżonego obowiązku określonego pkt. 1 decyzji organu I instancji, tj. wykonanie ww. obowiązku nie powoduje ingerencji w nieruchomość, na której budynek ten jest posadowiony. W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski, nakładając ww. obowiązek, działał na podstawie i w granicach prawa, a wskazane wyżej akty prawne mogły być stosowane przez organ do budynku wybudowanego przed wejściem w życie powołanego wyżej rozporządzenie. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zastosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, wprowadzającego nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej budynku. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska organ II instancji powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 156/06. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzją organu drugiej instancji złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji (ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm prawem przepisanych wraz z kwotą 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, jak również błędne pouczenie co do możliwości wynikających z nieistniejącego § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W ocenie strony skarżącej decyzja ta narusza także przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, jak i decyzja wraz z uzasadnieniem jest dotknięta uchybieniami formalnymi. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazywała na okoliczność nieuregulowania własności terenu, co uniemożliwia jej zastosowanie się do nałożonego obowiązku (toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe). Jej zdaniem, posiadanie prawa do gruntu, na którym stoi budynek, warunkuje możliwość wystąpienia z odpowiednimi wnioskami niezbędnymi do przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, a brak tychże uniemożliwia skarżącej zastosowanie się do nałożonego na nią obowiązku. W ocenie strony skarżącej, Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, w tym zakresie nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego i nie ocenili wpływu przesłanki nie uregulowania stanu prawnego gruntu na możliwość wykonania nakazanych prac, bowiem - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - obowiązki te należą do właściciela terenu i budynku. Ponadto zdaniem strony skarżącej, pomimo możliwości ustalenia rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z Komendantem [...] Państwowej Straży Pożarnej, organ ten nie dokonał takich uzgodnień. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Jak stanowi bowiem przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co do zasady ustawodawca nałożył na właściciela obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej (wyjątki zostały określone w ust. 1a). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku ciąży obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowanie budynku i terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, poprzez wyposażenie budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową. Ww. wymogi zostały szczegółowo określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 15 ust. 3, § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na retrospektywny charakter tych przepisów, które m.in. mają za zadanie doprowadzenie starych budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej, gwarantujących skuteczniejszą ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. W świetle przepisów rozporządzenia, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., który zawiera strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, powinny być stosowane "zawory 52" na wszystkich jego kondygnacjach. Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa powinna być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej. Do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w tym budynku powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek przy ul. [...] w W. nie spełnia wymagań ww. rozporządzenia w zakresie wyposażenia w instalację wodociągową przeciwpożarową, która zapewnienia odpowiednią ochronę przeciwpożarową. Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 3 listopada 2008 r., sporządzonego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, wynika, że przedmiotowy budynek nie jest wyposażony w instalację nawodnionych "zaworów 52". Brak jest również zbiornika przeciwpożarowego do zasilania zaworów. W budynku występuje suchy pion (brak nasad i zaworów). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej (decyzja z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]) do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak już wyżej wskazano, właściwy organ - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - w zakresie naruszenia przepisów dot. ochrony pożarowej nakłada stosowne nakazy na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...] w W. pozostaje w zasobach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż grunt na którym stoi przedmiotowy budynek jest własnością Miasta [...], a skarżąca Spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego do tego gruntu (jest to działka nr [...], położona przy ul. [...] w W.). Ponadto z akt tych wynika, że ww. działka jest we władaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Jednak ww. okoliczność nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ nałożony obowiązek dot. wykonania określonych prac w budynku znajdującym się w zasobach Spółdzielni, a nie w terenie - którym strona skarżąca włada. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wprost wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z akt wynika, że Spółdzielnia nie zawarła z Miastem [...] umowy cywilnoprawnej ustalającej zarząd lub użytkowanie działką nr [...]. Jednak jest podmiotem, który faktycznie włada ww. gruntem. Stan ten wynika z wypisu rejestru gruntów złożonego przez stronę skarżącą do akt sprawy, w którym wpisano Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] jako władającą działką nr [...]. W związku z powyższym, podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nie posiadania tytułu prawnego do gruntu należy uznać za nie mający wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. W świetle przepisów ochrony przeciwpożarowej właściwy organ mógł nałożyć taki obowiązek na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W., w której zasobach znajduje się przedmiotowy budynek. Odnosząc się do zarzutu skargi dot. błędnego pouczenia co do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ administracyjny w ogóle nie pouczał Spółdzielni o jego treści, natomiast w zakresie dot. wyposażenia budynku w "zawory 52" pouczył o treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej miała ona (i ma nadal) możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, opisując ustalone uchybienia zarówno w protokole z kontroli, jak i w decyzji administracyjnej. Ponadto organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa, prawidłowo wskazując przepisy, z których wynikają nałożone na Spółdzielnię obowiązki. Co do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r., złożonego przez skarżącą Spółdzielnię do Sądu, w przedmiocie braku doręczenie pisma z dnia 18 lutego 2009 r. przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pełnomocnikowi Spółdzielni, zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r., następnie zaskarżoną przez Spółdzielnię do Sądu. Dodatkowo wskazać należy, że na etapie postępowania administracyjnego Spółdzielnia, jak i jej pełnomocnik - nie przedstawili organowi pełnomocnictwa, które uprawniałoby pełnomocnika do reprezentowania jej na tym etapie postępowania. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).