VII SA/Wa 492/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 9 grudnia 2008 r. wniesionego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] w W. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] wydaną w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 listopada 2008 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w 10-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku. W związku z powyższym, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązał właściciela budynku do: wyposażenia części usługowej budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami "25" (w pkt. 1), przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej lokalu nr 28 (w pkt. 2), zapewnienia sprawności technicznej instalacji odgromowej (w pkt. 3), zapewnienia sprawności technicznej przewodów wentylacyjnych (w pkt. 4) oraz oznakowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu (w pkt. 5). Organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia nie przeprowadzała okresowych badań ww. instalacji (pkt 2, 3, 4) zgodnie z wymaganiami o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, co może świadczyć o złym stanie technicznym tych instalacji. Natomiast obowiązki z pkt. 1 i 5, dotyczące wyposażenia budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe (hydranty wewnętrzne) oraz oznakowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu znakiem zgodnym z Polskimi Normami znaków bezpieczeństwa, wynikają z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). W zakresie obowiązku wynikającego z pkt. 1 Komendant Miejski wskazał, że w przypadku szczególnie uzasadnionym lokalnymi uwarunkowaniami dopuszczalne jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...], wskazując, że od 1992 r. trwa procedura nabycia od Miasta [...] prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, na której stoi budynek. Z tego względu, do czasu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości Spółdzielnia nie może wykonywać na niej robót, które wymagają nakładów finansowych. Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnego sprawy dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając ww. odwołanie, wskazał, że strona odwołująca się nie kwestionowała obowiązków wymienionych w pkt. 2, 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji. Ponadto obowiązki te wynikają z § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2 pkt. 4 lit. d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a strona potwierdziła również możliwości realizacji ww. obowiązków w wyznaczonym terminie. Z tych względów, w ww. zakresie decyzja organu I instancji podlega utrzymaniu w mocy. Odnosząc się natomiast do obowiązku zawartego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że wynika on z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz faktu zakwalifikowania budynku do grupy budynków wysokich. Obowiązek ten jako samoistny w odniesieniu do istniejących budynków został wprowadzony w życie już uprzednio obowiązującym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 1138). Ponadto podkreślił, że strona postępowania została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do obowiązku określonego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, z zachowaniem trybu - określonego w § 1 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., z którego może skorzystać właściciel budynku, np. w przypadku, gdy uzna, iż wykonanie nałożonego obowiązku w sposób wynikający wprost z przepisów jest niemożliwe z powodu lokalnych uwarunkowań. Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia procedury dot. uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek, Komendant [...] uznał, iż jest on bezzasadny, ponieważ kwestia własności gruntu pozostaje bez wpływu na realizację zaskarżonego obowiązku określonego w pkt. 1 decyzji organu I instancji, tj. wykonanie ww. obowiązku nie powoduje ingerencji w nieruchomość, na której budynek ten jest posadowiony. W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski, nakładając ww. obowiązki, działał na podstawie i w granicach prawa, a wskazane wyżej akty prawne mogły być stosowane przez organ do budynku wybudowanego przed wejściem w życie powołanego wyżej rozporządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zastosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, wprowadzającego nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej budynku. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska organ II instancji powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 156/06. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną wyżej decyzję organu drugiej instancji, złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji (ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm prawem przepisanych wraz z kwotą 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zm.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, jak również błędne pouczenie co do możliwości wynikających z nieistniejącego § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W ocenie strony skarżącej decyzja ta narusza także przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, jak i decyzja wraz z uzasadnieniem jest dotknięta uchybieniami formalnymi. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazywała na okoliczność nieuregulowania własności terenu, co uniemożliwia jej zastosowanie się do nałożonego obowiązku (toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe). Jej zdaniem, posiadanie prawa do gruntu, na którym stoi budynek, warunkuje możliwość wystąpienia z odpowiednimi wnioskami niezbędnymi do przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, a brak tychże uniemożliwia skarżącej zastosowanie się do nałożonego w decyzji na nią obowiązku. W ocenie strony skarżącej, Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, w tym zakresie nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego i nie ocenili wpływu przesłanki nie uregulowania stanu prawnego gruntu na możliwość wykonania nakazanych prac, bowiem - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - obowiązki te należą do właściciela terenu i budynku. Ponadto zdaniem strony skarżącej, pomimo możliwości ustalenia rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z Komendantem [...] Państwowej Straży Pożarnej, organ ten nie dokonał takich uzgodnień. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Jak stanowi bowiem przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co do zasady ustawodawca nałożył na właściciela obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej (wyjątki zostały określone w ust. 1a – przejęcie odpowiedzialności za realizację obowiązku). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku ciąży obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności wyposażenie budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową oraz utrzymanie innych urządzeń w należytym stanie technicznym, zapewniającym ochronę przeciwpożarową budynku. Ww. wymogi zostały szczegółowo określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 15 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, oraz w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), tj. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na retrospektywny charakter ww. przepisów przeciwpożarowych, które m.in. mają za zadanie doprowadzenie starych budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej, gwarantujących skuteczniejszą ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. W świetle ww. przepisów rozporządzenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., powinny być stosowane hydranty "25" w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL na każdej kondygnacji budynku wysokiego i wysokościowego, z wyjątkiem kondygnacji obejmującej wyłącznie strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Ponadto w ww. budynku oraz na terenach przyległych do niego jest zabronione wykonywanie czynności, które mogłyby spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, w tym m.in. - użytkowania instalacji, urządzeń i narzędzi niesprawnych technicznie lub w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta bądź nie poddawanych okresowym kontrolom, o zakresie i częstotliwości wynikającej z przepisów prawa budowlanego, jeżeli może się to przyczynić do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenienia ognia. Zgodnie z ww. przepisami to właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznakowują, znakami zgodnymi z Polskimi Normami dotyczącymi znaków bezpieczeństwa, miejsca usytuowania przeciwpożarowych wyłączników prądu, kurków głównych instalacji gazowej oraz materiałów niebezpiecznych pożarowo. Natomiast w przepisach prawa budowlanego wskazano, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego m.in. instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Ww. podmioty winny poddać kontroli okresowej, co najmniej raz na 5 lat, stan techniczny i przydatność do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek przy ul. [...] w W. nie spełnia wymagań ww. rozporządzenia w zakresie wyposażenia go w instalację wodociągową przeciwpożarową oraz utrzymania innych urządzeń w należytym stanie technicznym. Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 3 listopada 2008 r., sporządzonego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], wynika, że przedmiotowy budynek w części usługowej nie posiada hydrantów "25". Obiekt wyposażony jest w nie oznakowany przeciwpożarowy wyłącznik prądu, który znajduje się przy wejściu do budynku. Zaopatrzenie w wodę dla przedmiotowego budynku następuje poprzez hydranty zewnętrzne z ulicy [...]. Brak jest protokołu z badania instalacji odgromowej budynku. Ponadto stwierdzono na podstawie dokumentów, że nie przeprowadzono badania i pomiarów stanu izolacji obwodów instalacji elektrycznej w lokalu Nr [...], a protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nie zawierał żadnych uwag. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wobec stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej (decyzja z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]) do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak już wyżej wskazano, właściwy organ - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - w zakresie naruszenia przepisów dot. wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową oraz utrzymania innych urządzeń w należytym stanie technicznym, co ma zapewnić ochronę przeciwpożarową budynku - to na właścicielu budynku ciąży obowiązek przestrzegania ww. wymagań przeciwpożarowych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...] w W. pozostaje w zasobach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż grunt na którym stoi przedmiotowy budynek jest własnością Miasta [...], a skarżąca Spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego do tego gruntu (jest to działka nr [...], położona przy ul. [...] w W.). Ponadto z akt tych wynika, że ww. działka jest we władaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Jednak ww. okoliczność nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ nałożony obowiązek dot. wykonania określonych prac w budynku znajdującym się w zasobach Spółdzielni, a nie w terenie - którym strona skarżąca włada. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wprost wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z akt wynika, że Spółdzielnia nie zawarła z Miastem [...] umowy cywilnoprawnej ustalającej zarząd lub użytkowanie działką nr [...]. Jednak jest podmiotem, który faktycznie włada ww. gruntem. Stan ten wynika z wypisu rejestru gruntów złożonego przez stronę skarżącą do akt sprawy, w którym wpisano Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] jako władającą działką nr [...]. W związku z powyższym, podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nie posiadania tytułu prawnego do gruntu należy uznać za nie mający wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W świetle przepisów ochrony przeciwpożarowej właściwy organ mógł nałożyć taki obowiązek na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W., w której zasobach znajduje się przedmiotowy budynek. Odnosząc się do zarzutu skargi dot. błędnego pouczenia co do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ administracyjny w ogóle nie pouczał Spółdzielni o jego treści, natomiast w zakresie dot. wyposażenia budynku w hydranty "25" pouczył o treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej miała ona (i ma nadal) możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, opisując ustalone uchybienia zarówno w protokole z kontroli, jak i w decyzji administracyjnej. Ponadto organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa, prawidłowo wskazując przepisy, z których wynikają nałożone na Spółdzielnię obowiązki. Co do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. złożonym przez skarżącą Spółdzielnię do Sądu, w przedmiocie braku doręczenie pisma z dnia 18 lutego 2009 r. przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pełnomocnikowi Spółdzielni, zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją ostateczną, następnie zaskarżoną przez Spółdzielnię do Sądu. Dodatkowo wskazać należy, że na etapie postępowania administracyjnego Spółdzielnia, jak i jej pełnomocnik nie przedstawili organowi pełnomocnictwa, które uprawniałoby pełnomocnika do reprezentowania jej na tym etapie postępowania. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.).