VII SA/Wa 670/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/08, po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] – uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/08. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], uchylającą w całości ww. decyzję pierwszo-instancyjną Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., (sprostowaną jego postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]). Decyzją organu I instancji stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r., Nr [...], którą organ architektoniczno-budowlany zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. N. pozwolenie na budowę tymczasowego, na okres 3 lat, pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych, na działce nr [...], przy ul. [...] w P. W ocenie Sądu orzekającego ww. wyrokiem, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub narusza interes społeczny. Organ drugo-instancyjny, orzekając jak w zaskarżonej decyzji i uwzględniając wytyczne zawarte w ww. wyroku, podzielił zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał, że w jego ocenie decyzja Prezydenta Miasta P. Nr [...] o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Natomiast fakt, że w związku z upływem terminu, na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, wygasły uprawnienia z niej wynikające - nie powoduje utraty mocy obowiązującej samej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] nie dokonał weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - celem zagwarantowania stronie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - realizacji prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może bowiem orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Inne podejście prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, pozbawiając tym samym strony postępowania możliwości złożenia odwołania od ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadne jest więc wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która nie narusza zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji mimo braku ku temu podstaw. W jego ocenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył ww. przepis, przyjmując, iż konieczność dokonania weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. "pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a." uzasadnia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie nie występuje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani też w znacznej części przez organ I instancji. Podkreślił, że konieczności przeprowadzenia takiego postępowania nie widział Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdy rozstrzygał uprzednio merytorycznie sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto wskazał, że z weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż decyzja ta została wydana z oczywistym przekroczeniem granic żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2007 r. We wniosku tym skarżący żądał bowiem zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Tymczasem zainicjowane tym wnioskiem postępowanie prowadzone było na odstawie art. 155 k.p.a. Na tę wadliwość decyzji Prezydenta Miasta P. skarżący wskazywał w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]. W ocenie skarżącego, rozpoznanie sprawy ponad żądanie strony jest traktowane jako działanie bez podstawy prawnej prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tak oczywistej, rażącej wady decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. zasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy miało w istocie na celu uchylenie się od obowiązku i podporządkowanie się ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności z przepisami prawa. Jak stanowi bowiem przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zapadłe orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki na przyszłe postępowania sądowoadministracyjne oraz postępowania administracyjne. Przez ww. skutki należy rozumieć to, iż ani Sąd, ani organ administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wcześniej wyrażonym poglądem zawartym w orzeczeniu. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie ww. przepisu został związany prawomocnym (od dnia 9 stycznia 2009 r.) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 923/08 i dlatego - ponownie rozpoznając odwołanie S. N. - nie mógł wydać decyzji, która naruszałaby art. 139 k.p.a. W ww. wyroku Sąd stwierdził, że zakaz reformationis in peius (określony w art. 139 k.p.a.) nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną, odstąpić od tego zakazu można tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pod względem ustalenia, czy decyzja z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych - o stwierdzenie nieważności której wnioskował skarżący - została wydana z naruszeniem o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany ww. wyrokiem Sądu, to nie mógł odstąpić od zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a., poprzez dokonanie oceny czy w sprawie zachodziły okoliczności o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W innym wypadku dokonanie takiej oceny przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia na art. 138 § 2 k.p.a., zagwarantował stronie postępowania realizację zasady dwuinstancyjności, która jako jedna z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego stoi na straży konstytucyjnego prawa od rozpoznania sprawy administracyjnej (pod względem merytorycznym) w dwóch instancjach. Ponadto decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odniosła ten skutek, że nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., do czego organ był zobligowany w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 923/08. W związku z powyższy należy stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poddana kontroli przez sąd administracyjny - wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - odpowiada prawu, ponieważ ustalenie czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. należy w swej istocie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do organu I instancji. W innym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż przeprowadzenie postępowania w zakresie, w jakim określił to organ II instancji w swojej decyzji, jest ustaleniem faktów podstawowych dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Okoliczności te nie mogą zostać poddane jedynie kontroli przez organ administracyjny w jednej instancji, a w szczególności dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/2006, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2). Jednak jeżeli organ I instancji nie przeprowadził takich ustaleń, podjęcie przez organ II instancji merytorycznej oceny powodowałoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie zachodziła właśnie taka okoliczność, z tego względu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).