III SA/Po 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska /-/ B.Koś Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił B. Z. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podczas weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej ustalona powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 wynosiła [...] ha. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną ([...] ha) a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową ([...] ha) wynosi 47,71 %. W związku z powyższym nie przyznano pomocy stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. U. UE L Nr 345, str. 1), zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30 %, lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Dodatkowo organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawczyni wezwana do złożenia wyjaśnień nadesłała pismo z dnia [...], do którego dołączyła wypis z rejestru gruntów. Następnie w dniu [...] skorygowała wniosek, pomniejszając powierzchnię działki nr [...] o [...] ha. W złożonym odwołaniu B. Z. wniosła o przyznanie płatności, wskazując, że złożyła wyjaśnienia i korektę wniosku oraz nie zawyżyła celowo powierzchni, gdyż jej oświadczenia wynikają z wypisu z rejestru gruntów. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L Nr 141 z późn. zm.) kontrole administracyjne przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Stosownie do art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...), w celu identyfikacji działek rolnych w złożonych wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) polegających na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym. W niniejszej sprawie została wykonana identyfikacja, w wyniku której została ustalona niższa powierzchnia uprawniona do płatności bezpośrednich aniżeli zadeklarowano w pierwotnym wniosku. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w przypadku B. Z. nie można zastosować art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który przewiduje wyłączenie zastosowania obniżek, gdyż wniosek B. Z. nie był prawidłowy pod względem faktycznym i nie wykazała ona, że nie jest winna nieprawidłowości. Organ podkreślił, że to na rolniku ciąży obowiązek deklarowania powierzchni, które faktycznie użytkuje, a więc powołanie się na wypis z rejestru gruntów nie stanowi przesłanki do uznania, że B. Z. nie jest winna nieprawidłowości. Umniejszenia płatności we wniosku producenta zostały zastosowane na podstawie złożonej przez nią korekty, a wykonana identyfikacja na podstawie technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) miała tylko na celu zasygnalizowanie błędu polegającego na niezgodności w deklarowanej powierzchni użytkowanej rolniczo. Producent rolny powinien deklarować we wniosku dane dotyczące działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów. B. Z. posiadała przy tym wiedzę na temat płatności obszarowych, gdyż składała wnioski o przyznanie płatności corocznie począwszy od 2004 r., co znajduje potwierdzenie w komputerowej bazie danych ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) ARiMR. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że B. Z. wnioskowała o dopłaty bezpośrednie na powierzchnię działki rolnej, której faktycznie nie użytkowała. Dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) zawyżony obszar stanowił 47,71 % powierzchni gruntów rolnych, do których rolnik mógł się ubiegać o dopłaty, wobec czego prawidłowo zastosowano art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Z. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podała, że nie zawyżyła celowo powierzchni, a jej oświadczenia w tym zakresie wynikały z danych zawartych w wypisach z ewidencji gruntów. Wskazała również na art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, stosownie do którego obniżki nie mają zastosowania, jeżeli rolnik nie jest winny nieprawidłowości, co - zdaniem skarżącej, ma miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. – J. W. – B., która na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. zgłosiła swój udział w sprawie, wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że z map dołączonych do wniosku wynika, iż powierzchnia gruntów użytkowanych rolniczo jest mniejsza niż to wynika z ewidencji gruntów, na którą powołuje się skarżąca, a wpis do rejestru gruntów jest wpisem wtórnym i może być korygowany przez producenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U Nr 35, poz. 217 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 1782/2003. Natomiast stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 04.345.1) jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Z kolei w myśl art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L. 04.141.18) w zw. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości, a według art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 (w zw. z art. 136 rozporządzenia nr 1973/2004) obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Z powyższych przepisów wynika, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktycznej (rzeczywistej) powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę i spełniających wymogi przyznania płatności. Z kolei w razie ustalenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (kwalifikującą się do przyznania płatności) koniecznym staje się rozważenie, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające zastosowanie obniżek i wykluczenia płatności w świetle przesłanek zawartych w art. 68 rozporządzenia nr 796/2004. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, stosownie do której organ administracyjny winien dokonać ustaleń zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym celu organ winien określić zakres postępowania wyjaśniającego oraz środki dowodowe niezbędne dla należytego ustalenia stanu rzeczy. Rozwinięciem powyższej zasady jest art. 77 § 1 kpa, stosownie do którego organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Należy przy tym dodać, iż konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie płatności zgodnie z powyższymi wymogami znajduje wyraz w samej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której obok odesłania do przepisów kpa w zakresie nieuregulowanym w ustawie i z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej akcentuje się wyraźnie - w art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej m.in. stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skoro w czasie kontroli administracyjnej wykryto różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią ustaloną na podstawie systemu informacji geograficznych, a wnioskodawczyni wskazała, że opierała się na danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów, dla ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności należało dokonać wszechstronnej analizy tychże dowodów w świetle całokształtu materiału dowodowego także z uwzględnieniem innych dostępnych dowodów pomocnych przy ustalaniu powierzchni spornej działki. W tym celu należało również odwołać się do wyników postępowania w sprawie przyznania płatności za lata poprzednie i ustalić, jaką powierzchnię spornej działki (i w oparciu o jakie dokumenty) deklarowała skarżąca we wcześniejszych wnioskach, a w odniesieniu do jakiej powierzchni zostały jej przyznane płatności i na jakiej podstawie dokonano ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Natomiast w razie rozbieżności nie dających się usunąć za pomocą dostępnego materiału dowodowego, należało także rozważyć przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zaniechanie powyższego przez organy obu instancji i oparcie ustaleń dotyczących powierzchni spornej działki na danych wynikających z systemu informacji geograficznych, z pominięciem danych wynikających z wypisu z ewidencji gruntów, na które powoływała się skarżąca bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz rozważenia potrzeby jego uzupełnienia, świadczy o naruszeniu przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie przepisów prawa materialnego. Z kolei w przypadku ustalenia - w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że obszar stwierdzony w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 796/2004 był istotnie niższy niż zadeklarowany przez wnioskodawczynię, należało rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, wykluczająca zastosowanie wyłączenia z płatności w niniejszej sprawie. Tej kwestii w ogóle nie rozważał organ I instancji, a organ odwoławczy przyjął, że skarżąca nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości, ograniczając się do stwierdzenia, że to na rolniku ciąży obowiązek deklarowania tych powierzchni, które faktycznie użytkuje, więc powołanie się na dane zgodne z wypisem z rejestru gruntów nie stanowi przesłanki uznania, że skarżąca nie jest winna nieprawidłowości, a ponadto umniejszenia płatności zostały zastosowane na podstawie złożonej przez skarżącą korekty wniosku wskazującej na wielkość użytkowanej działki. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że wprawdzie skarżąca złożyła korektę wniosku, zmieniając powierzchnię deklarowaną do płatności z [...] ha na [...] ha, jednakże wyjaśnienia z dnia [...] (k. 4 akt adm.) wskazują, że wnioskodawczyni dokonała tejże korekty w celu uniknięcia sankcji. Jednocześnie jednak skarżąca wskazała, że jej pierwotne oświadczenie dotyczące powierzchni gruntów rolnych zostało złożone w oparciu o dane wynikające z wypisu z rejestru gruntów, a więc dokumentu o charakterze urzędowym. Wskazać w tym miejscu należy na ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15.10.1998 r., sygn.akt II SA 810/98, Lex nr 41304). Jeżeli zatem skarżąca posłużyła się danymi z ewidencji gruntów, to stwierdzenie, że jest ona winna nieprawidłowości podanych we wniosku, wymagało dodatkowych ustaleń i wnikliwej analizy ustalonych okoliczności, a w szczególności jaką powierzchnię i w oparciu o jakie dokumenty skarżąca deklarowała we wnioskach o płatności za lata poprzednie odnośnie spornej działki, jaka została ustalona powierzchnia "stwierdzona" i na jakiej podstawie oraz ewentualnie czy zaistniały w tym zakresie zmiany faktyczne dotyczące przedmiotowej działki. Tymczasem organ I instancji całkowicie pominął te okoliczności, a organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że skarżąca posiadała wiedzę na temat płatności obszarowych, gdyż składała wnioski o przyznanie płatności corocznie począwszy od 2004 r. Powyższe oznacza, że organy obu instancji nie wskazały i nie rozważyły wszystkich okoliczności istotnych w świetle art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, co również przesądza o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec pominięcia istotnych okoliczności, których nie sposób wywieść także ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, zaskarżona decyzja nie poddaje się pełnej kontroli Sądu w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd nie podzielił także stanowiska Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. przedstawionego na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić wskazania Sądu co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy tak co do ustalenia prawidłowej powierzchni działki, jak i okoliczności istotnych dla prawnej możliwości odstąpienia od wykluczenia płatności. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska /-/ B. Koś T.M.d