VII SA/Wa 540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. R. - G na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej E.R. – G kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm..), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zwany dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. R., prowadzącą G. przy ul. [...], od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nieuwzględniającej odwołania w całości od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes Narodowego Funduszu podniósł, iż Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w: 1 Zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 2 Zarządzeniu Nr 91/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie stomatologiczne. Ocena ofert następowała w oparciu o Zarządzenie Nr 86/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Odwołującą organ wskazał, iż postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, w/w warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. Oferta Odwołującej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Podkreślono, iż Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach był uprawniony do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki o których mowa były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś Odwołująca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Do przedmiotowego postępowania wpłynęły dwie oferty -oferta Odwołującej oraz oferta ZOZ Przychodnia [...]. W rankingu otwarcia Odwołująca otrzymała 50,83 pkt, a drugi oferent 70,83 pkt. Z uwagi na ilość środków finansowych przeznaczonych na zabezpieczenie świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem konkursu nie było możliwości wyboru dwóch oferentów. Wartość przedmiotu postępowania została określona na kwotę 149424,62 zł., co przy cenie 0,97 zł. za punkt w leczeniu stomatologicznym daje 154046 pkt stomatologicznych, a zatem liczba punktów przeznaczona na teren objęty postępowaniem skalkulowana została na 0,86 etatu przeliczeniowego. Organ wskazał, iż zarzuty podnoszone w odwołaniu, w szczególności, że komisja konkursowa sugerowała pozostałym oferentom obniżenie ceny, aby możliwe było zawarcie umowy, są bezpodstawne, gdyż negocjacje prowadzone były wyłącznie w celu ustalenia ostatecznego stanowiska w zakresie ceny i ilości świadczeń. Ponadto z treści protokołu końcowego z negocjacji jednoznacznie wynika, iż odwołująca podtrzymała stanowisko przedstawione w ofercie. Zaznaczono, iż na punktową ocenę oferty nie wpływa wyłącznie cena świadczenia. Cena świadczenia proponowana w ofercie przez oferenta jest jednym z pięciu kryteriów podlegających ocenie. Zgodnie z przepisem art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa w toku postępowania o zawarcie umowy wybiera oferty zapewniające jakość świadczeń opieki zdrowotnej, ich ciągłość, kompleksowość i dostępność oraz przedstawiające najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Nawiązując do zarzutów wskazanych w odwołaniu podniesiono, iż nawet w przypadku obniżenia ceny przez Odwołującą do poziomu ceny wybranego oferenta, liczba uzyskanych punktów nie wpłynęłaby na treść rozstrzygnięcia konkursu. Wartość punktowa oferty Odwołującej bez uwzględnienia kryterium ceny wyniosła 35,83 pkt, natomiast oferta wybrana otrzymała 40,83 pkt. Wskazano, iż komisja konkursowa dokonała wyboru oferty, która uzyskała wyższe miejsce w rankingu końcowym i tym samym wyczerpała łączną liczbę planowanych do zakupu świadczeń, jak również wartości zamówienia. W konsekwencji uszeregowania ofert, Odwołująca nie została wybrana. Zgodnie z art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podniesiono, iż komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów, którzy uzyskali najwyższe miejsce w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń, jak również wartości zamówienia, które zostało określone w ogłoszeniu Nr [...] Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. R. Wniosła o unieważnienie, (uchylenie) decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej NFZ [...] Oddziału Wojewódzkiego dotyczące przyznania ZOZ Przychodnia [...] kontraktu z tytułu świadczeń wyżej wymienionych i w konsekwencji unieważnienia (uchylenia, odrzucenia) oferty ww. podmiotu i przyznanie przedmiotowego kontraktu w całości E. R. prowadzącej G przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, iż w trakcie negocjacji została wprowadzona w błąd przez Komisję Konkursową co do ceny na którą zostanie podpisana umowa na realizację świadczeń i która to cena spowoduje wygraną kontrahenta lub pozwoli na wybór dwóch, kontrahentów. Z istoty definicji ustawowej terminu "negocjacje" wynika, iż miała prawo oczekiwać od Komisji Konkursowej zaproponowania warunków cenowych, które pozwolą na wybór również jej oferty. Jeżeli by się z nią nie zgodziła to wówczas jej oferta mogłaby zostać odrzucona. Wskazała, iż istota negocjacji polega na tym, że się przedstawia warunki (między innymi cenę) na których będzie zawarta umowa przez stronę (w tym przypadku NFZ) a nie cenę wyższą tak aby wygrał drugi kontrahent otrzymując najwyższą ilość punktów w ocenie oferty. Naruszeniem ustawy zdaniem skarżącej był również fakt, iż Komisja Konkursowa na terenie różnych gmin przyjmowała różne kryteria wyboru oferentów. W jednych gminach dzielono kontrakty na wielu świadczeniodawców o ile oferta danego świadczeniodawcy mieściła się w bardzo szerokim przedziale punktowym np. na terenie gminy [...],[...] i wielu innych. Naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców jest również nie określenie w przypadku postępowania na terenie Gminy [...] szerszego przedziału punktowego tak aby jak największa ilość świadczeniodawców mogła świadczyć bezpłatną dla pacjentów opiekę stomatologiczną. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od argumentów przytoczonych przez jej autora, albowiem decyzje wydane w obu instancjach podjęto z naruszeniem prawa. W ocenie sądu sprawa nie została bowiem wyjaśniona w sposób pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie ponieważ organy nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie pominęły kwestię wyjaśnienia i uzasadnienia punktacji poszczególnych kryteriów ocen w prowadzonych rokowaniach. Z uzasadnienia decyzji wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2008 r. (I instancja) wynika, iż w rankingu otwarcia odwołująca się otrzymała 50,83 pkt., zaś drugi oferent 70,83 pkt. Powyższe dane powtórzył Prezes NFZ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2009 r. (II instancja). Żaden z organów nie wyjaśnił jednak co składa się na powyższą punktację i dlaczego ustalono ją w obu przypadkach w takiej właśnie wysokości. Oznacza to, iż organy nie wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, który pozwalał na załatwienie sprawy. W istocie więc naruszyły wymagania przewidziane w art. 7 i 77 § k.p.a. W ocenie sądu rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zapadły w okolicznościach naruszenia ww. przepisów, a postępowanie odwoławcze zakończone kwestionowaną decyzją nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności związanych z przeprowadzonym konkursem także w kontekście wymogów jakie stawiał art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm..). Stanowi on, że Fundusz obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania wyjaśnienia i informacje a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Trudno przesądzić na obecnym etapie postępowania czy wymogi powyższego przepisu zostały spełnione, albowiem organy w toku prowadzenia postępowania całkowicie pominęły kwestię wyjaśnienia i uzasadnienia punktacji poszczególnych kryteriów ocen. Kryteria te wynikają z zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z tą regulacją ocena ofert następuje według równoważnych kryteriów którymi są: - kompleksowość - dostępność - ciągłość - oferowana cena - jakość oferowanych świadczeń. Wprawdzie postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń o których mowa nie jest postępowaniem administracyjnym, to jednak obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie jest wyjaśnienie wszystkich aspektów prowadzonych rokowań. Nie można bowiem akceptować takiej kontroli poprawność przeprowadzonych procedur która w istocie byłaby pozorna. Oznacza to, że nie tylko organy które prowadzą postępowanie odwoławcze, ale i sądy musza mieć pełny dostęp do dokumentów oraz poczynionych ustaleń, które były podstawą wyboru określonej oferty. Jedynie pełne ustalenia faktyczne oraz kompleksowa, rzetelna ocena organów jest podstawą do kontroli jakiej nastąpnie może dokonać sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ich brak pociąga za sobą konieczność uchylenia rozstrzygnięć podjętych przed organami. Niejako na marginesie powyższych rozważań uznać trzeba, iż nie jest możliwe zajęcie przez sąd stanowiska w przedmiocie kategorycznego twierdzenia skarżącej, iż tylko jeden z oferentów uczestniczących w negocjacjach otrzymał od komisji konkursowej informację do jakiej kwoty powinien obniżyć proponowaną cenę usług medycznych tak aby jego oferta została wybrana. Kwestia ta nie może być obecnie badana, ani weryfikowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, oraz 152 ppsa. O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.