I SA/Sz 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Joanna Kawa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2007 oddala skargę Kierownik [...] decyzją z dnia [...] odmówił [...] przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok[...] ). Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, w wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu[...] ., że występuje istotna różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią ustaloną kwalifikującą się do przyznania płatności z tytułu jakiejkolwiek pomocy obszarowej. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła [...] a natomiast powierzchnia ustalona wynosiła [...] ha: na działkach rolnych [..] stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach rolnych [...] stwierdzono mniejszą powierzchnię upraw, od powierzchni deklarowanej przez producenta: - dla działki rolnej [...] powierzchnia deklarowana[...] – powierzchnia stwierdzona [...] ha. - dla działki rolnej [...] powierzchnia deklarowana[...] – powierzchnia stwierdzona [...] ha, - dla działki rolnej [...] powierzchnia deklarowana[...] – powierzchnia stwierdzona [...] ha. Procentowa różnica pomiędzy tymi powierzchniami wyniosła [....] co – zgodnie z art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/03 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników – uzasadniało odmowę przyznania płatności, gdyż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła [...] W odwołaniu od decyzji organem I instancji pełnomocnik [...] wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że raport z kontroli terenowej z[...] . nie został doręczony ustanowionemu pełnomocnikowi, wobec czego nie mógł on złożyć zastrzeżeń do raportu we właściwym czasie. Zastrzeżenia do raportu pełnomocnik złożył w postępowaniu odwoławczym w piśmie z[...] . Zarzucił nadto, że osoby upoważnione do kontroli nie wykonały obowiązku uprzedniego zawiadomienia pełnomocnika rolnika o kontroli pozbawiając go możliwości czynnego udziału w tym stadium postępowania (art. 10 ust.1 w związku z art. 32 kpa). Nie wykonały też obowiązku okazania upoważniania wymaganego w art. 31 ust.2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...).Tym samym skarżący kwestionuje wartość dowodową zdjęć oraz innych czynności wykonanych przez osoby kontrolujące. Dyrektor [...] decyzją z dnia[...] . utrzymał w mocy decyzję I instancji uznając, że odpowiada prawu oraz ustalonym faktom. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowe dane o nieprawidłowościach wynikających z raportu kontroli z[...] . wskazując, że: 1. na działce rolnej oznaczonej [...] inspektorzy terenowi odnotowali brak dobrej kultury rolnej na całej powierzchni działki. W związku z powyższym został użyty kod nieprawidłowości DR 14 – "działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej", na podstawie którego na Wnioskodawcę nakładane są sankcje finansowe w odniesieniu do całkowitej płatności przysługującej producentowi w danym roku. 2. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili, iż na zadeklarowanej działce deklarowana uprawa występuje na powierzchni [..] 3. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie uprawy zadeklarowanej na powierzchni[...] ; 4. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej na działce. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18" który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W uwagach odnotowano, iż działka porośnięta jest chwastami wieloletnimi i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne; 5. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej na działce. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18, który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W uwagach odnotowano, iż działka porośnięta jest chwastami wieloletnimi oraz samosiejkami drzew i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne; 6. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej na działce. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18, który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W uwagach odnotowano, iż działka porośnięta jest chwastami wieloletnimi i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne. Niezależnie od tego wykonano materiał zdjęciowy dający podstawę do stwierdzenia, że co najmniej od 1 roku łąki nie były koszone. Świadczą o tym występujące na powierzchni łąk jednoroczne, zdrewniałe już łodygi chwastów ruderalnych. Obowiązkiem producenta było utrzymanie działek w dobrej kulturze rolnej. Jak wynika z przepisów rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 45, poz. 304 ze zm.), minimalnym warunkiem niezbędnym do otrzymania płatności jest wykonanie jednego koszenia do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek. Producent nie wykonał nawet tego minimalnego zabiegu na użytkach zielonych, choć składając wniosek deklarował prawdziwość danych w nim zawartych, a także oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania dopłat do gruntów rolnych. Przeprowadzona w dniu[..] . kontrola w gospodarstwie producenta miała na celu zweryfikowania poprawności deklaracji we wniosku oraz przestrzegania warunków, zgodnie z którymi przyznawana jest pomoc (art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Zgodnie z art. 25 tego rozporządzenia zasadą jest, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Zatem okoliczność, że producent nie został zawiadomiony i nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych nie umniejsza znaczenia dowodowego protokołu (raportu). Raport z kontroli został wystały pocztą na adres producenta wskazany w ewidencji producentów prowadzonej przez[...] , a niezależnie od tego w postępowaniu odwoławczym został doręczony pełnomocnikowi. Uznając, że raport z kontroli z [...] dokumentuje rzeczywisty stan rzeczy organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym w wysokości [...] uzasadniała odmowę przyznania płatności na podstawie art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik producenta wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie przepisów art. 6-10 i art. 138 § 1, 2 w związku z art. 136 K.p.a., a ponadto naruszenie art. 31 ust.2, 6 i 8 oraz art. 10 ust.1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 64,p9z. 427), art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 239/2005 z 11 lutego 2005r. zmieniającego ... rozporządzenie (WE) nr 796/2004, naruszenie § 1 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm, naruszenie art. 50 i art. 51 ust. 2 rozrządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, naruszenie art. 5-7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału A. R. i M. R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest bezzasadna, nie ma bowiem podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Ogólne zasady dotyczące postępowania administracyjnego (art. 6 - 10 K.p.a.) w sposób szczególny zostały uregulowane w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach ... (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz w ustawie z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 pierwszej z tych ustaw oraz art. 21 ust.2 pkt 1 i 2 drugiej, organy [...] obowiązane są stać na straży praworządności jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pierwsza z tych zasad stanowi swoiste powtórzenie zasady praworządności z art. 6 kpa, druga zaś stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. gdyż w miejsce obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego organy[...] . zobowiązane są do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach (...) i 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w przepisach, odpowiednio: art. 3 ust.3 i art. 21 ust.3, nałożyły na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Zgodnie z art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007r., o płatnościach (...) i art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (,...) organy[...] . obowiązane są do udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zasada to koresponduje z art. 9 kpa z tą jednak istotną różnicą, że obowiązek informowania przez organy [....] powstaje tylko na żądanie strony. Również ograniczona została przewidziana w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, bowiem w art. 3 ust.2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach (...) jak i w art. 21 ust.2 pkt 4 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) obciążenie organów[...] . powyższym obowiązkiem uzależniono od żądania stron, z wyłączeniem możliwości stosowania art. 81 K.p.a. W świetle przedstawionej regulacji ustawowej o charakterze szczególnym mającej pierwszeństwo stosowania przed przepisami K.p.a., za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 - 10 § 1 K.p.a., zwłaszcza, że - jak wynika z akt sprawy – organy[...] . informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o czym świadczy korespondencja zawarta w aktach, udostępniły skarżącej m.in. zdjęcia oraz raport z wykonanej kontroli, poinformowały o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do raportu jak i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Okoliczność, że raport z kontroli nie został doręczony pełnomocnikowi, lecz bezpośrednio na adres producenta wskazany w ewidencji producentów, nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jeśli zważyć, że raport ten doręczono pełnomocnikowi w toku postępowania odwoławczego i był on przedmiotem zastrzeżeń złożonych na piśmie ([...] .) oraz że organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę zajął stanowisko do tych zastrzeżeń na piśmie ([...] .) jak i w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w sprawie na podstawie art. 136 kpa przy uwzględnieniu, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Wbrew stanowisku skargi w/w przepisy nie zostały naruszone. Nie zachodzi zarzucane naruszenie art. 31 ust.2, 6 i 8 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Powołany przepis przewiduje, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich przeprowadzenia obowiązana jest okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust.1 (ust.2). Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany (ust.6). W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie może zgłosić umotywowane zastrzeżenia osobie, która sporządziła raport (ust.8). Wbrew stanowisku skargi z przytoczonych przepisów nie wynikał obowiązek uczestnictwa podmiotu kontrolowanego w czynnościach kontrolnych ani zawiadamiania go o tych czynnościach. Przeciwnie, zgodnie z art. 25 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z 21 kwietnia 2004r. zasadą było, że kontrole na miejscu przeprowadzane były bez uprzedzenia, możliwość zawiadomienia zależała od uznania kontrolujących, że nie zagraża to celowi kontroli. Nie zawiadomienie skarżącego czy jego pełnomocnika o terminie czynności kontrolnych w rozpatrywanej sprawie nie może więc być uznane za naruszenie prawa. Zarzut naruszenia art. 10 ust.1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nie został uzasadniony, nie ma też podstaw z urzędu do stwierdzenia naruszenia tego przepisu. Art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji WE) nr 239/2005 z 11 lutego 2005r. zmieniającego i sprostowującego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 (...) wprowadza nową definicję "gruntu rolnego" oraz trwałych użytków zielonych". Z uzasadnienia skargi nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lipca 2007r. płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit.a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...), który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust.2 tiret drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (...) i jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych (...), na których jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodniej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha. Ogólne ramy wyznaczające zakres dobrej kultury rolnej zostały przedstawione w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2004 z 29 września 2003r. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia państwa członkowskie definiują na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie norm ustanowionych w załączniku [...] uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów (...). Minimalne wymagania dotyczące utrzymywania gruntów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. NR 46, poz. 304). Jak wynika z prawidłowo dokonanych ustaleń na podstawie raportu z kontroli z[...] . pomiar działek zgłoszonych do płatności wykazał, że powierzchnia uprawniająca do jakiejkolwiek płatności jest o ponad [...] mniejsza od zadeklarowanej, co w świetle art.5 1 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 uzasadniało odmowę przyznania płatności. Mniejsza powierzchnia uprawniająca do płatności głównie wynikała z tego, że zgłoszono działki w całości bądź w części nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej[...] ) albo, że nie stwierdzono śladów prowadzenia działalności rolniczej [...] Okoliczność, że zasiewy rzepaku jarego zostały zagłuszone przez chwasty, i że z tego powodu skarżący zaniechał w [...] dalszych nakładów oraz zbioru, nie podważa ustalenia, że działki objęte tą uprawą nie odpowiadały minimalnym wymaganiom dobrej kultury rolnej. Jeżeli bowiem producent, z powodu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, podjął decyzję o zawieszeniu lub likwidacji uprawy, obowiązany był – zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 – we wskazanym terminie zawiadomić o tym właściwy organ. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił. Reasumując, zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów unijnych i krajowych okazały się nieuzasadnione, wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.