II GSK 939/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 717/08 w sprawie ze skargi C.N. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych i uzupełniającej płatności oraz nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 717/08, oddalił skargę na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) w S. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, uznając skargę za bezzasadną, przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S., w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. z siedzibą w O. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], odmawiającą C.N. dalej: skarżący) przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nakładającą sankcję w kwocie 8.806,01 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż w dniu 3 lipca 2007 r. do Biura Powiatu G. ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. Przeprowadzona w dniu 30 sierpnia 2007 r. kontrola stwierdziła wiele nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach, między innymi: - na działce rolnej oznaczonej jako A (UPO – 21,24 ha) inspektorzy terenowi odnotowali brak dobrej kultury rolnej na całej powierzchni działki, w związku z tym został użyty kod nieprawidłowości DR – 14, na podstawie którego na wnioskodawcę nakładane są sankcje finansowe w odniesieniu do całkowitej płatności przysługującej producentowi w danym roku; - na działce rolnej oznaczonej jako B (JPO – 13 ha) inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie uprawy deklarowanej na powierzchni 5,10 ha; - na działce rolnej oznaczonej jako C (UPO – 2,69 ha) inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie uprawy zadeklarowanej na powierzchni 1,96 ha; - na działce rolnej oznaczonej jako E (JPO – 1,77 ha) oraz oznaczonej F (JPO – 0,3 ha) i jako G (JPO – 1,72 ha) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej – działka porośnięta chwastami wieloletnimi oraz samosiejkami drzew i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane zabiegi agrotechniczne, w związku z tym został użyty kod nieprawidłowości DR – 18, który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W skardze z dnia 13 października 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – w skrócie: K.p.a.), poprzez błędne jego zastosowanie; - art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie; - art. 77 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie przez organ złożonych przez skarżącego dowodów w postaci raportu kontroli oraz oświadczenia o prowadzeniu upraw na gruntach rolnych; - art. 77 § 3 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka W.S.; - art. 31 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 7 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.- dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), poprzez ich wadliwą interpretację i błędne zastosowanie; - art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r. zmieniającego i sprostowującego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 239/2005), poprzez jego wadliwą interpretację i błędne zastosowanie; - § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm), poprzez ich wadliwą interpretację i błędne zastosowanie, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. UE L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm. – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 50 i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modelacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne ze zm. – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 5, art. 6 i art. 7 rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) –Dz.Urz. UE L 270 Polskie wydanie specjalne – dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez ich wadliwą interpretację i błędne zastosowanie; - art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie oraz - art. 8, art. 9 i art. 10 ust. 1 K.p.a, poprzez ich niezastosowanie oraz wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. rozpoznając skargę wskazał, iż ogólne zasady dotyczące postępowania administracyjnego (art. 6 – 10 K.p.a.) w sposób szczególny zostały uregulowane w ustawie o płatnościach bezpośrednich (art. 3 ust. 2 pkt 1 – pkt 4 i ust. 3) oraz w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm. – dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich; art. 21 ust. 2 pkt 1 – pkt 3 i ust. 3), które mają pierwszeństwo w zastosowaniu. Zatem organ działając w granicach praworządności jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodnego oraz udzielenia stronom, wyłącznie na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także do zapewnienia, na żądanie strony, możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, z wyłączeniem art. 81 K.p.a. Natomiast strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielenia wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, a także do udowodnienia faktu, z którego wywodzą skutki prawne. Sąd uznał więc zarzut naruszenia art. 6 – art. 10 K.p.a. za bezzasadny. Nadto wskazał, iż organ poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a także udostępnił skarżącemu między innymi zdjęcia oraz raporty z wykonanej kontroli, poinformował o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do raportu jak i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast fakt doręczenia raportu z kontroli bezpośrednio producentowi, zamiast pełnomocnikowi, nie ma istotnego znaczenia, z uwagi na późniejsze jego doręczenie pełnomocnikowi (w toku postępowania odwoławczego) i objęcie go przedmiotem zastrzeżeń z dnia 21 lipca 2008 r., na które organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 29 lipca 2008 r. jak i odniósł się w zaskarżonej decyzji. Takie działanie organu w ocenie Sądu nie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd uznał też, iż nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 2, ust. 6 i ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącego z przepisów tych nie wynika obowiązek uczestnictwa podmiotu kontrolowanego w czynnościach kontrolnych ani zawiadamianie go o tych czynnościach. Nadto zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., co do zasady, kontrole na miejscu były prowadzone bez uprzedzenia, możliwość zawiadomienia zależała od uznania kontrolujących, że nie zagraża to celowi kontroli. Tak więc brak zawiadomienia skarżącego czy jego pełnomocnika o terminie czynności kontrolnych w rozpatrywanej sprawie nie może więc być uznane za naruszenie prawa. Sąd uznał również, iż nie został naruszony art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jak wynika z raportu z kontroli z dnia 30 sierpnia 2007 r. pomiar działek zgłoszonych do płatności wykazał, że powierzchnia uprawniająca do jakiejkolwiek płatności jest o ponad 30 % mniejsza od zadeklarowanej, co w świetle art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 uzasadniało odmowę przyznania płatności. Mniejsza powierzchnia uprawniająca do płatności głównie wynikała z tego, że zgłoszone działki w całości bądź w części nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej (A,B,C,D) albo z tego, że nie stwierdzono na nich śladów prowadzenia działalności rolniczej (E,F,G). Natomiast okoliczność, że zasiewy rzepaku jarego zostały zagłuszone przez chwasty i że z tego powodu skarżący zaniechał w 2007 r. dalszych nakładów oraz zbioru, nie podważa ustalenia, że działki objęte tą uprawą nie odpowiadały minimalnym wymaganiom dobrej kultury rolnej, której ogólne ramy wyznaczone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2004 oraz w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm. Jeżeli bowiem producent, z powodu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, podjął decyzję o zawieszeniu lub likwidacji uprawy, obowiązany był, zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 we wskazanym terminie zawiadomić o tym właściwy organ. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W skardze kasacyjnej z dnia 2 października 2009 r. skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest: - § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym rozstrzygnięciem oraz - art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005, poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, iż działki rolne oznaczone jako B posiadały status trwałych użytków zielonych, w stosunku do których skarżący naruszył termin obowiązkowego zabiegu koszenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności na 2007 r.; 2) prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 3 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącego, to jest: raportu kontroli SGS wraz z dokumentacją fotograficzną utrwaloną na nośniku CD, oświadczenia o prowadzeniu upraw na gruntach rolnych złożonego przez wykonawcę upraw W.S. oraz dowodu z zeznań świadka W.S., co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organ nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a także zaniechania wyjaśnienia czy uznał je za udowodnione czy też odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 15 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące doręczeniem skarżącemu raportu z przeprowadzonej u skarżącego kontroli gruntów rolnych dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy obowiązek doręczenia obciążał organ pierwszej instancji; - art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, poprzez błędne przyjęcie, iż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym na działce rolnej oznaczonej jako B przekracza 30% wyznaczonego obszaru, co skutkowało odmową przyznania skarżącemu pomocy na 2007 r. oraz wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, oprócz przytoczenia stanu faktycznego sprawy, iż w jego ocenie Sąd nie orzekł, co do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a nadto rozstrzygnięcie narusza przepisy obowiązującej w tym zakresie procedury. Jednocześnie skarżący przyznał rację Sądowi pierwszej instancji, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, w którym aktywność działania właściwego organu jest zmniejszona na rzecz strony postępowania i do którego przepisy K.p.a. mają zastosowanie jedynie w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Podniósł jednak, iż wprowadzona w postępowaniu w sprawie przyznawania płatności klauzula "ciężaru udowodnienia", przenosząca ciężar dowodu na stronę postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z obowiązującym reżimem w zakresie stosunków publicznoprawnych. Mimo istniejących w tym zakresie wątpliwości, skarżący w pełni uczynił zadość temu obowiązkowi. W następstwie doręczenia mu raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2007 r. sformułował merytoryczne jak i proceduralne zastrzeżenia w stosunku do przyjętych w raporcie ustaleń kontroli, na poparcie których przedłożył również dowód w postaci kopii raportu kontroli z dnia 27 maja 2008 r. (przeprowadzonej na jego zlecenie przez profesjonalny podmiot SGS Polska sp. z o.o.) wraz z dokumentacją fotograficzną utrwaloną na nośniku CD, pozwalającą na odtworzenie stanu gruntów rolnych w 2007 r. oraz oświadczenie wykonawcy upraw W.S. o prowadzeniu upraw na gruntach rolnych. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka W.S. Organ pominął przedstawione dowody (nie rozstrzygając o ich wiarygodności oraz mocy dowodowej) oraz zgłoszony przez wniosek dowodowy i rozstrzygnął sprawę co do meritum negatywnie dla skarżącego. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę ogólne dyrektywy procesowe obowiązujące zarówno w postępowaniu cywilnym, administracyjnym jak i karnym, niedopuszczalne jest zaniechanie wyrażenia przez organ stanowiska, co do zgłoszonych przez stronę dowodów. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu w tej kwestii. Zatem bezspornym jest, że zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich jak i art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, skutkując niedopełnieniem przez Sąd (podobnie jak i organ) obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie można bowiem uznać, iż istotne uchybienia dowodowe powstałe w toku przedmiotowego postępowania mogą stanowić podstawę do dokonania w sprawie prawidłowych ustaleń. Skarżący podniósł ponadto, iż istotnym w sprawie jest moment doręczenia raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2007 r., który skarżącemu został doręczony w dniu 7 lipca 2008 r., w toku postępowania odwoławczego, co dopiero umożliwiło polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w jego treści. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że została zachowana procedura umożliwiająca skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem raport z kontroli został mu doręczony w toku postępowania odwoławczego i był on przedmiotem zastrzeżeń złożonych na piśmie, odnośnie których organ zajął stanowisko. Aprobata powyższego poglądu prowadzi bowiem do naruszenia art. 15 K.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności, a w konsekwencji pozbawia skarżącego prawa do powtórnego, merytorycznego zbadania sprawy, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Skarżący podniósł również, iż pominięcie przez organ przedstawionych i zgłoszonych przez skarżącego dowodów stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne nie uwzględniało bowiem tych dowodów jak też nie wyjaśniało czy stanowiły one część materiału dowodowego, w oparciu o który decyzja została wydana. Kwestia ta powinna być objęta zakresem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, do czego zobowiązuje art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie pominięta. Skarżący podniósł też, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie poddał merytorycznemu badaniu wszystkich podniesionych przez niego zarzutów, w tym nie odniósł się do faktu zakwalifikowania, z przyczyn niezrozumiałych dla niego, działki rolnej oznaczonej identyfikatorem jako B (stanowiącej grunt orny) jako trwały użytek zielony, a w konsekwencji uznanie, iż z uwagi na niedopełnienie przez skarżącego wymogu skoszenia okrywy roślinnej do dnia 31 lipca danego roku (§ 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm) nie został spełniony minimalny wymóg utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej. W ocenie skarżącego przedmiotowa działka, w świetle art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005, nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego, ponieważ wcześniej (w 2004 r.) na przedmiotowej działce była prowadzona czynna działalność rolnicza w postaci uprawy rzepaku. W konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organu narusza powołane przepisy w zakresie, w jakim organ błędnie stwierdził niespełnienie przez skarżącego minimalnych norm utrzymania gruntów rolnych w prawidłowej kulturze rolnej. Działka rolna oznaczona jako B nie jest objętą obowiązkiem koszenia lub usuwania pokrywy roślinnej do dnia 31 lipca danego roku, ponieważ nie posiada cech trwałego użytku zielonego. Stąd też stwierdzenie, że całkowita różnica między zadeklarowanym we wniosku (13 ha), a wyznaczonym do płatności (5,10 ha) obszarem przekroczyła 30 % próg, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 stanowiło niesłuszną podstawę do odmowy przyznania skarżącemu płatności w 2007 r. W konsekwencji cały areał stwierdzonych upraw winien zwiększyć się nie o 5,10 ha, lecz o 13 ha, powodując tym samym, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 5,18 ha, to jest 11,92 %, co mieści się w widełkach procentowych wyznaczonych treścią art. 138 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zatem skarżącemu powinna zostać przyznana jednolita płatność obszarowa. Organ naruszył więc również art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, co również nie zostało zauważone przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia zdeterminowany jest granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarżący w jej podstawie postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, co sprawia, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero ewentualny brak uwzględnienia tego zarzutu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie drugiego z zarzutów. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się w nieuwzględnieniu przez organ wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, w wyniku czego doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał też na naruszenia art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, przez jego niezastosowanie, a także art. 15 K.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Przystępując do rozpoznania powyższego zarzutu wypada na wstępie zauważyć, iż pozycja procesowa strony w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich jest kształtowana przez przepisy K.p.a. z uwzględnieniem regulacji szczególnych. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (jak i do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w odpowiednich przepisach Unii Europejskiej, mają zastosowanie przepisy K.p.a., chyba że przepisy powołanej ustawy stanowią inaczej. Ustawa o płatnościach bezpośrednich zawiera regulację (art. 3 ust. 2 i ust. 3), na mocy której organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 K.p.a. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe wskazuje zatem, iż sytuacja procesowa strony w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do modelu przyjętego w K.p.a., według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została więc zobligowania do współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy na mocy przepisów szczególnych na stronie spoczywa ciężar udowodnienia określonych okoliczności, to organ jest zwolniony z obowiązku realizowania zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Konieczność dowodzenia określonych faktów przez stronę nie pozbawia bowiem postępowania cech oficjalności, a co za tym idzie organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jednak jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, co też znajduje potwierdzenie w treści wskazanego w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 K.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Niewątpliwe okoliczność, która była przedmiotem dowodzenia miała fundamentalne znaczenie dla sprawy bowiem dotyczyła poziomu kultury rolnej gruntu, co jednak nie oznacza, że wskazywane przez skarżącą dowody byłyby pomocne przy jej wyjaśnieniu. Należy bowiem zauważyć, iż w niniejszej sprawie obowiązek przeprowadzenia określonych czynności procesowych przez organ wynikał wprost z konkretnych unormowań prawnych. Podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz przepisy rozporządzeń prawa wspólnotowego, na mocy których organ rozpoznający wniosek rolnika o przyznanie płatności bezpośrednich był zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności w celu zbadania czy wniosek spełnia wszystkie warunki do przyznania pomocy publicznej, w tym do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie bowiem z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w celu zapewnienia zweryfikowania wniosku pod względem zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności organ jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli, która może być przeprowadzona bez uprzedzenia rolnika (art. 25). Natomiast w przypadku wykazania nieprawidłowości, organ powinien umożliwić rolnikowi zapoznanie się z treścią raportu z kontroli zanim zostaną wyciągnięte wnioski z jej wyników, co do możliwych zmniejszeń płatności lub wykluczeń z płatności (art. 28). W stanie sprawy organ przeprowadził kontrolę, z której został sporządzony raport. Raport ten został przesłany pocztą bezpośrednio producentowi (skarżącemu), a następnie jego pełnomocnikowi w czasie, gdy trwało postępowanie odwoławcze od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich. W związku z tym organ odwoławczy odroczył rozpoznanie odwołania w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez organ zastrzeżeń złożonych do protokołu z kontroli gruntu rolnego. Następnie z uwagi na ich nieuwzględnienie organ odwoławczy wydał decyzje, w które ustosunkował się do podnoszonej kwestii (str.5-6). Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż doręczenie raportu pełnomocnikowi skarżącego na etapie postępowania odwoławczego (wcześniej bezpośrednio producentowi) nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy, że był on przedmiotem zastrzeżeń, które zostały rozpoznane i co do których organ odwoławczy zajął stanowisko w decyzji. Jak słusznie Sąd zauważył organ odwoławczy był uprawniony, na podstawie art. 136 K.p.a., do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w sprawie, przy założeniu, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 1 K.p.a. należy uznać za niezasadny. W powyższym kontekście za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Organ zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie w formie decyzji, która odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a., a więc zawiera uzasadnienie faktyczne, które wskazuje na fakty i dowody uznane przez organ, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo, zatem uznał, iż powinna ona pozostać w obrocie prawnym, jako że nie narusza prawa. Również za niezasadny należy uznać zarzut, naruszenia art. 15 K.p.a. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie wykazano, na czym miałoby polegać naruszenie zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie taką okolicznością nie jest rozpoznanie zastrzeżeń do protokołu kontroli w czasie, gdy toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich. Wręcz przeciwnie, powyższe może jedynie świadczyć o tym, że w niniejszym postępowaniu została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chociażby z tego powodu, że organ odwoławczy wydał decyzję kończącą to postępowanie dopiero po rozpoznaniu zastrzeżeń skarżącego złożonych do protokołu kontroli, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (str. 5). W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego zasada ta oznacza dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze odwołania, inaczej mówiąc dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W konsekwencji, skoro skarżący nie podważył ustaleń dokonanych przez organ, przyjętych następnie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, należy także uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, zgodnie którym, co do zasady, jeżeli różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Dodatkowo wypada zauważyć, iż przedmiotem powołanej regulacji jest częściowe lub pełne pozbawienie rolnika przyznania żądanej pomocy, co wskazuje, że nie należy on do przepisów procesowych, które z założenia służą jedynie do realizacji norm prawa materialnego i nie wyznaczają treści stosunku prawnego. Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, a także art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że działka rolna oznaczona jako B posiada status trwałych użytków zielonych, w stosunku do których skarżący naruszył termin obowiązkowego zabiegu koszenia, co stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności na 2007 r., na wstępie wypada zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a jedynie odwołał się do nich jako do przepisów regulujących ramy dobrej kultury rolnej. Poza tym argumentacja korespondująca z tym zarzutem wskazuje, iż w istocie skarżący poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego próbuje zakwestionować ustalony przez organ stan faktyczny, który następnie został przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, co jest niedopuszczalnym zabiegiem w ramach tego zarzut. Kwestionowanie stanu faktycznego powinno się bowiem odbywać wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego. Niezależnie od powyższych uwag wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd na ten temat jest niezasadny. Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jeżeli utrzymuje je zgodnie z normami (ust. 1 pkt 2 ). Nadto rolnikowi, który w danym roku spełni warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin (ust. 2). Jednym z warunków otrzymania pomocy było więc utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Polska jako jedno z państw członkowskich została również zobowiązana do określenia na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi realizując nałożony na Polskę obowiązek rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), a następnie powołanym powyżej rozporządzeniem w sprawie minimalnych norm określił minimalne warunki, jakim muszą one odpowiadać, aby mogły być uznane za grunty utrzymany w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W myśl § 1 ust.1 powołanych rozporządzeń utrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów ornych miało polegać na uprawianiu na nich roślin lub ich ugorowanie (pkt 1), natomiast łąk – na koszeniu okrywy roślinnej i jej usuwaniu, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca (pkt 2). Jednocześnie w § 4 tych rozporządzeń Minister zastrzegł, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, 2) gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania. Grunty te mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Zatem wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty te muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Dlatego też, gdyby nawet przyjąć za skarżącym pewne założenie, że na gruntach ornych skarżący w 2007 r. uprawiał trawę i w związku z tym nie był zobowiązany do jej koszenia, bo grunty te nie stanowiły trwałych użytków zielonych, to i tak w związku ze stwierdzonym w czasie kontroli stanem gruntów (wskazującym na wysoki stopień zaniedbania) należałoby przyjąć, iż nie kwalifikują się one do przyznania pomocy publicznej w formie płatności bezpośrednich. Należy bowiem zauważyć, iż stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności były faktycznie w dobrym stanie agrotechnicznym. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa procesowego i materialnego, należy uznać za bezzasadny. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.