II SA/Sz 339/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1, w zw. z art. 48 ust. 4, a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A., od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości [...], ul. [...], gmina [...], na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego ustalił, iż w obecnym kształcie obiekt ten wybudowano nie wcześniej niż w [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestora Spółkę A., obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] r., określonych dokumentów. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku organ powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...]r., nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. Decyzję tę inwestor zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a także postanowienie organu powiatowego z dnia [...] r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., [...], w którym orzeczono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu rozpatrzenie przedmiotowej sprawy powinno nastąpić w nowych warunkach prawnych. Związany powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie sprawę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy /z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego/, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] r., określonych dokumentów, a także pouczył inwestora, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku organ I instancji decyzją z dnia [...]r., na mocy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Od decyzji tej odwołał się inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza nie wyjaśnienie i nie wskazanie dowodów na okoliczność kiedy i jakie roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia wykonał inwestor, a także wykorzystanie jako dowodu informacyjnego pisma strony oraz art. 107 § 3 kpa przez nie wskazanie dowodów na których oparł się organ wydając decyzję. W ocenie strony odwołującej się dotychczasowe postępowanie nie daje podstaw do przyjęcia, że budynek powstał nie wcześniej niż w [...] r. Poza tym został on wykonany przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a przez inwestora tylko wyremontowany. Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości [...] znajdują się obiekty budowlane, wchodzące w skład ośrodka wypoczynkowego [...]. Przy północnej ścianie budynku basenu, zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy. Z wyjaśnień inwestora i oświadczeń świadków wynika, że obiekt ten powstał w latach [...], a po przejęciu w [...] r. ośrodka od Firmy A. został on "poddany renowacji", "... elewacja budynku została odnowiona i dostosowana wraz z dachem - do elewacji basenu". W piśmie z dnia [...] r., do organu powiatowego, inwestor wyjaśnił, że ,,Po zakupie obiektu, stan budynku był bardzo zły /przegniły i zawalający się dach, przegniłe belki ścian itd./. Firma podjęła decyzję o rozbiórce wiaty, która szpeciła budynek i groziła zawaleniem. Pomysł odbudowy wiaty powstał podczas remontu instalacji nawiewnej basenu. Na pozostałej po poprzedniej wiacie płycie betonowej powstał lekki obiekt przykrywający urządzenie centrali wentylacyjnej, pierwotnie samo zadaszenie, później jednak ze względu na stronę północną i silne wiatry, wykonano ocieplone ściany boczne. Pozostała powierzchnia służy jako magazyn chemii basenowej i drobnego sprzętu plażowego". Zakres wykonanych robót budowlanych wskazany został również w odwołaniu z dnia [...] r. od wcześniej wydanej a następnie uchylonej przez Sąd, decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., w którym stwierdzono: "W dniu kupna ośrodka budynek znajdował się w takim opłakanym stanie, że aby go odtworzyć zmuszeni byliśmy najpierw ściany rozburzyć zostawiając podłoże i dopiero dostosować jego wygląd i standard do elewacji basenu". Zdaniem organu odwoławczego nie negując oświadczeń świadków i wyjaśnień inwestora o powstaniu w latach [...], przy budynku basenu, obiektu budowlanego, jednakże przyjmując szczegółowe informacje inwestora, co do zakresu wykonanych robót budowlanych, potwierdzające rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego i wykonanie w tym samym miejscu nowego obiektu, stwierdzić należy, iż tak wykonane roboty budowlane, w myśl przepisów Prawa budowlanego, mieszczą się w definicji "budowy" /art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/ a ich wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Jako dowód w sprawie uznać należy także mapę dotyczącą zagospodarowania terenu ośrodka leczniczo-wczasowego [...], zawartą w projekcie budowlanym instalacji kolektorów słonecznych /opracowanym w [...] r./, złożonym w Starostwie Powiatowym w [...], jako załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - z dnia [...] r. Na tej mapie znajduje się pieczęć [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] o treści: ,,Poświadcza się zgodność niniejszej mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu... i zaewidencjonowanym pod nr [...]." oraz data [...] r. i podpis /nieczytelny/ osoby upoważnionej, brak jednak przedmiotowego obiektu /co oznacza, iż w tym czasie budynek nie istniał. Artykuły 48 i 49 Prawa budowlanego określają zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów /art. 48 ust. 3/ oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej /art. 49 ust. 1/. Niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu /art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4/. Inwestor nie wykonał czynności nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. Zasadnie zatem Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem są również wyjaśnienia inwestora, co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyła Spółka A., obecnie po zmianie firmy [...]., wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie w sprawie, a także naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 9, 77 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przez nie wskazanie dowodów na okoliczność, kiedy i jakie roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia inwestor miał wykonać. Rozwijając argumentację podniesionych zarzutów strona skarżąca wskazała, iż z dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy nie wynika, że obiekt został wybudowany wcześniej niż w [...] r. Budynek ten wykonał poprzedni właściciel nieruchomości (Firma A.), natomiast skarżąca jedynie go wyremontowała. Fakt wybudowania budynku przez poprzedniego właściciela potwierdzili w dniu [...] r. powołani przez stronę świadkowie. Zeznania te są sprzeczne z twierdzeniem, iż budynek powstał około [...] r. Zdaniem strony skarżącej poza zdjęciem fotograficznym, na które powoływał się Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wskazaną przez organ I instancji mapą, w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na okoliczność, iż budynek miał być wybudowany około [...] r. albo, że w tym okresie wykonywane były inne roboty wymagające pozwolenia na budowę. Ponieważ wykonane przez inwestora prace nie wymagały pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. Zbędne jest przy tym postępowanie legalizujące rzekomą samowolę budowlaną i żądanie przedłożenia przez stronę wskazanych przez organ dokumentów. Żądane przez organ I instancji dokumenty nie istnieją. Z tego względu strona nie mogła i nadal nie może ich przedłożyć. W ocenie strony skarżącej składane w toku postępowania wyjaśnienia nie są środkiem dowodowym, w przeciwieństwie do dowodu z przesłuchania stron przeprowadzonego na podstawie art. 86 kpa (wyrok NSA z [...] r., [...]). Ten środek dowodowy nie został jednak przeprowadzony, a ustalenia faktyczne organu II instancji w istocie opierają się jedynie na wyjaśnieniach inwestora, co do zakresu wykonanych robót budowlanych, które nie mają mocy dowodowej, a z których ma wynikać wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Co prawda strona przeciwna odwołuje się również do oświadczeń świadków, lecz bez bliższej konkretyzacji tego odwołania, co uniemożliwia skarżącemu odniesienie się do tej kwestii. Ponadto przytoczone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia jak "poddany renowacji", "elewacja budynku została odnowiona i dostosowana do elewacji basenu", czy też pozostałe użyte w uzasadnieniu zwroty z wypowiedzi strony, a dotyczące obiektu, mają charakter potoczny. Rolą organu administracji było zweryfikowanie ich pod kątem pojęć ustalonych przepisami prawa budowlanego, w oparciu o zgromadzone dowody w rozumieniu przepisów kpa. Organ odwoławczy nie dokonał takiej weryfikacji i nie ustalił ich faktycznego znaczenia na podstawie materiału dowodowego. W szczególności nie wskazał, jakie konkretnie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę zostały wykonane przez skarżącego, jak również nie wskazał daty ich dokonania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest zasadny. W toku postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w [...], przy ul. [...], na działce nr [...] został wzniesiony, nie wcześniej niż w [...] r., budynek gospodarczy. Ustaleń tych dokonano przede wszystkim na podstawie oświadczenia inwestora, w którym określił on, jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone i rodzaj obiektu, jaki powstał po ich zakończeniu. Dało to podstawę do stwierdzenia, zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, że powstał obiekt, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Inwestor jednak takiego pozwolenia nie uzyskał. Dlatego też zasadnie została zastosowana procedura, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 48 Prawa budowlanego wraz z możliwością legalizacji samowoli (art. 49 Prawa budowlanego). Procedurę tę powtórzono w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc nie można przypisać zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 9, 77 kpa. Wbrew stanowisku strony skarżącej stan faktyczny został właściwie ustalony, a zebrane dowody ocenione zgodnie z regułami dowodowymi przyjętymi w procedurze administracyjnej, w szczególności dyrektywą swobodnej oceny dowodów. Ustalając rodzaj przeprowadzonych robót budowlanych i rodzaj obiektu jaki powstał po ich zakończeniu organ oparł się na oświadczeniu inwestora z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych), który wskazał, m.in., że "Po zakupie obiektu, stan budynku był bardzo zły /przegniły i zawalający się dach, przegniłe belki ścian itd./. Firma podjęła decyzję o rozbiórce wiaty, która szpeciła budynek i groziła zawaleniem. Pomysł odbudowy wiaty powstał podczas remontu instalacji nawiewnej basenu. Na pozostałej po poprzedniej wiacie płycie betonowej powstał lekki obiekt przykrywający urządzenie centrali wentylacyjnej, pierwotnie samo zadaszenie, później jednak ze względu na stronę północną i silne wiatry, wykonano ocieplone ściany boczne. Pozostała powierzchnia służy jako magazyn chemii basenowej i drobnego sprzętu plażowego". Oświadczenie zawarte w powołanym piśmie, określające rodzaj wykonanych robót stanowi oświadczenie wiedzy złożone przez inwestora, na firmowym druku, z podpisem V-ce Prezesa spółki W. C. i zaopatrzone datą. Treść oświadczenia złożonego przez inwestora, nie budzi żadnych wątpliwości, jest konsekwentna i odnosi się do przedmiotowego obiektu. Oświadczenie to, skierowane do organu nadzoru budowlanego, mogło być więc w pełni wykorzystane w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca przyjął bowiem w procedurze administracyjnej, otwartą formułę stanowiąc, że dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa.). Prawdziwość oświadczenia nie została w toku postępowania zakwestionowana, a przeprowadzony dowód jest zgodny z prawem. Poza tym w piśmie z dnia [...] r. inwestor przyznał, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie dokonał zgłoszenia, ponieważ był przekonany, że wzniesiony obiekt nie wymaga żadnych zezwoleń. Dokonując ustaleń w kwestii daty wzniesienia obiektu, organ oparł się na treści mapy dotyczącej zagospodarowania terenu ośrodka. Treść tego dokumentu i jego wiarygodność również nie została podważona. Ustaleń dokonanych przez organ nie podważają zeznania świadków (k. [...] i [...] akt administracyjnych) z których jednoznacznie wynika, że inwestor wzniósł przedmiotowy obiekt, po nabyciu ośrodka od poprzedniego właściciela i po stwierdzeniu, że stan techniczny poprzedniej konstrukcji nie pozwala na jej dalsze użytkowanie. Należy zatem stwierdzić, że zebrany w toku postępowania materiał procesowy, stanowił wystarczającą podstawę do przeprowadzenia postępowania związanego ze stwierdzeniem samowoli budowlanej, zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., [...], który wskazał organom nadzoru budowlanego kierunek postępowania i potrzebę zastosowania procedury zmienionej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., [...]. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.