IV SA/Wr 133/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla decyzje I i II instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. J. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Specjalisty Pracy Socjalnej w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2007 r. E. J. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę – L. J. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez L. J.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., organ pierwszej instancji odmówił E.J. przyznania wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu wskazał, że w roku 2006 miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 772,06 zł, co przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego, tj. 583,00 zł. E. J. odwołała się od tej decyzji. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że decyzja ta jest wynikiem błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, przyjętych za jej podstawę. Wskazała, że kwota 4411,38 zł brutto wypłacona jej w kwietniu 2006 r. stanowiła zaległe wynagrodzenie za lata 2001-2004 ("ustawa 203 dla pielęgniarek"). Zdaniem E. J., skoro ta kwota jest dochodem zaległym jednorazowym i niepowtarzalnym, to nie może być podstawą przyznania świadczeń na przyszłość i należy ją traktować w kategoriach tzw. dochodu utraconego. Wskazała ponadto, że dotyczy jej przepis art. 3 pkt 23 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ od dnia 1 września 2007 r. nie będzie już otrzymywać zaliczki alimentacyjnej (załączona decyzja z dnia 25 września 2007 r. nr ŚR7003639/ZA/10/07 o odmowie świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej). W konkluzji odwołania E. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje powołana we wstępie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwana dalej "ustawą". Według jej przepisów, jednym z warunków przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności - co ma miejsce w rodzinie E. J. - zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 5 ust. 2). Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych z dnia 1 czerwca 2007 r. wynika, że w roku 2006 Wnioskodawczyni uzyskała dochód brutto w wysokości 20223,81 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku, kwota dochodu wyniosła 14701,60 zł. Do tej kwoty należało doliczyć 828,00 zł tytułem wyegzekwowanych przez komornika alimentów (pismo komornika z dnia 30 maja 2007 r.) oraz kwotę 3000,00 z tytułu otrzymywania zaliczki alimentacyjnej z MOPS (oświadczenie E.J. z dnia 22 czerwca 2007 r.). Po dodaniu tych składników miesięczny dochód rodziny wyniósł 1544,13 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 772,06 zł i przekroczył kryterium dochodowe, tj. 583,00 zł. E. J. w odwołaniu stwierdza, że w skład jej wynagrodzenia za pracę w roku 2006 weszła kwota wypłacona na podstawie tzw. "ustawy 203", która nie powinna być uwzględniona przy obliczaniu dochodu uprawniającego do świadczenia. Odnosząc się do tego stwierdzenia Kolegium wskazuje, iż zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy, do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych należy dołączyć m.in. zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy. Jeśli kwota 4411,38 zł brutto wypłacona z tytułu "ustawy 203" jest ujęta w ogólnej kwocie dochodu za dany rok kalendarzowy, wykazanej w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego, to nie ma możliwości, aby jej nie uwzględniać przy ustalaniu do świadczeń rodzinnych. Dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy może zostać pomniejszony tylko w przypadku, gdy nastąpiła jego utrata (art. 5 ust. 4 ustawy). Przepis art. 3 pkt 23 ustawy precyzyjnie natomiast wylicza okoliczności powodujące utratę dochodu. Jest to tzw. katalog zamknięty, co oznacza, że nie można go interpretować rozszerzająco. Zgodnie z tym przepisem utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) (uchylona), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. W sytuacji Odwołującej się fakt, że wypłata wynagrodzenia z tytułu "ustawy 203" była jednorazowa i nie powtórzy się już w kolejnych latach nie może oznaczać, że stanowi dochód utracony, nie mieści się bowiem w katalogu przypadków wymienionych enumeratywnie w powołanym przepisie. E. J. stwierdziła także, że w jej przypadku powinien mieć zastosowanie przepis art. 3 pkt 23 lit. e ustawy, ponieważ od dnia 1 września 2007 r. nie będzie już otrzymywać zaliczki alimentacyjnej. Odnosząc się to tej uwagi Kolegium stwierdza, że nieotrzymywanie świadczeń alimentacyjnych nie jest traktowane jako utrata dochodu. Zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustawa z dnia 24 maja 2007 r., Dz. U. Nr 109, poz. 747), która weszła w życie 6 lipca 2007 r. uchyliła lit. e w art. 3 pkt 23 ustawy. Fakt nieotrzymywania zaliczki alimentacyjnej również nie jest przez ustawodawcę uznany za okoliczność powodującą utratę dochodu. Powyższe powoduje, że brak podstaw, aby uznać za błędne obliczenia przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, a tym samym uwzględnić uwagi dotyczące ustalenia wysokości dochodu w roku 2006, podniesione przez E.J. w odwołaniu. E. J. wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zarzucając tej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, że zostały wydane na skutek błędnego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących dochodów jej rodziny za rok 2006 r. Skarżąca stwierdziła, że w jej dochodzie za rok 2006 ujęto kwotę 4411,38 zł brutto, stanowiącą zaległe wynagrodzenie za lata 2001-2004. Ta kwota jest dochodem uzyskanym w latach 2001-2004, a jedynie została wypłacona w roku 2006. Gdyby była wypłacana systematycznie, nie spowodowałoby to utraty prawa do świadczeń rodzinnych wówczas, ani obecnie. Zdaniem E. J. otrzymanie zaległego wynagrodzenia mieści się w definicji dochodu utraconego - zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zmianę przez orzeczenie o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę – L. J. Ustosunkowując się do skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przedstawioną w niej argumentację. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2008 r. skarżąca stwierdziła, że pozbawienie jej zaliczki alimentacyjnej na córkę traktuje jako naruszenie zasad współżycia społecznego i nadużycie prawa przez MOPS we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Zasadność skargi jest wprawdzie związana z zakwestionowaną w skardze wysokością dochodu skarżącej uprawniającego do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, jednakże o zasadności przesądzają w ocenie Sądu inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Dokonując kontroli legalności przedmiotowej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż narusza ono prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły prawo materialne, gdyż dokonały wadliwej wykładni przepisów art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć jest w niej mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, iż z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych z dnia 1 czerwca 2007 r. wynika, że w roku 2006 skarżąca uzyskała dochód brutto w wysokości 20223,81 zł. Po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku, kwota dochodu wynosiła 14 701,60 zł. Do tej kwoty, w ocenie organów, należało m.in. doliczyć 828,00 zł tytułem alimentów, wyegzekwowanych przez komornika w roku 2006 (pismo komornika z dnia 30 maja 2007 r.). Po zsumowaniu powyższych składników dochód rodziny wyniósł 1544,13 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 772,06 zł i przekroczył kryterium dochodowe, tj. 583,00 zł. Zdaniem Sądu, wliczenie do dochodu rodziny skarżącej za rok 2006 kwoty 828 zł. tytułem wyegzekwowanych alimentów nie miało oparcia w prawie obowiązującym. Przepis art. 3 pkt 24 lit e ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił, że uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, utracił moc obowiązującą z dniem 6 lipca 2007 r. Został on uchylony przez art. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 109, poz. 747), zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 6 lipca 2007 r. Zatem w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 3 pkt 24 lit. e już nie obowiązywał, co oznacza, że do dochodu skarżącej nie wlicza się kwoty wyegzekwowanych częściowo alimentów. Zgodnie z postanowieniami art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Wobec tego pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, polegający na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów: art. 3 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ze względu na odmowny charakter decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.