II SA/Kr 162/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. L. i W. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. L. i W. L. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późniejszymi zmianami) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek E.L. oraz W.L. z dnia [....] .2005 r. o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 66 ust. 2 prawa budowlanego decyzji o odłączeniu od sieci gazowej budynku przy ul. [....] w K. i nadanie tej decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia ludzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budynek mieszkalny przy ul. [....] w K. do dnia dzisiejszego nie otrzymał zezwolenia na użytkowanie, natomiast artykuły 66 - 70 prawa budowlanego - odnoszące się do utrzymania obiektów budowlanych w trakcie ich użytkowania - dotyczą obiektów, które uzyskały zezwolenie na użytkowanie wydane przez stosowne organy. Przed organem I instancji prowadzone jest postępowanie administracyjne pod sygn. [....] wszczęte na wniosek E.L. i W.L. z dnia [....] .2003 r., wnoszących o przeprowadzenie kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i wydanie nakazu wstrzymania prowadzenia robót w przypadku ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. We wniosku z dnia [....].2005 r., na podstawie którego wszczęto nin. postępowanie, wnioskodawcy wskazali: "ponieważ instalacja gazowa w tym budynku została samowolnie zmieniona bez uzyskania stosownych decyzji wymaganych przepisami prawa budowlanego, jak również całkowitej zmianie uległ rozkład przewodów kominowych ich użytkowanie stwarza zagrożenie dla życia mieszkańców...". Skoro w sprawie samowolnych zmian na budowie rzeczonego budynku jest już prowadzone postępowanie administracyjne [....] , a rzeczony obiekt budowlany nie uzyskał zezwolenia na użytkowanie, postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołali się E.L. i W.L. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionowali ustalenie organu I instancji, że przepisy art. 66 - 70 prawa budowlanego dotyczą wyłącznie obiektów, które uzyskały zezwolenie na użytkowanie. Taki pogląd nie znajduje podstaw w wymienionych przepisach. W art. 66 jest mowa wyłącznie o obiekcie budowlanym użytkowanym w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. Nie rozróżnia się obiektów użytkowanych na podstawie pozwolenia na użytkowanie bądź też obiektów użytkowanych samowolnie. Oparcie więc decyzji na fakcie, że obiekt nie otrzymał zezwolenia na użytkowanie jest absolutnie bezpodstawne. Przedmiotowy budynek jest użytkowany. W dniu 27 kwietnia 2005 r. skarżący złożyli do w PINB w K. wniosek o wszczęcie postępowania w celu ustalenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, jednakże nie zostali powiadomieni o sposobie załatwienia sprawy. Ponadto w odwołaniu zwrócono uwagę, że postępowanie [....] jest prowadzone od 2003 roku z rażącą przewlekłością, wielokrotnie rozstrzygnięcia organu I instancji były uchylane w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podnieśli, że powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na prowadzone postępowanie administracyjnie [....] to "ponury i niestosowny żart ze strony PINB". W ocenie skarżących nie ma żadnych wątpliwości, że budynek przy ul. [....] jest obiektem budowlanym użytkowanym w sposób zagrażający życiu ludzi, a więc istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 2 grudnia 2005 r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekł: "na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 66 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 108 k.p.a. odmawiam wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości poprzez odłączenie przedmiotowego budynku od sieci gazowej w budynku przy ul. [....] w K. z jednoczesnym nałożeniem rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji". W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie systematyka ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane, znajdujący się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", ma zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych wybudowanych legalnie i przyjętych do użytkowania zgodnie z obowiązującą procedurą, tj. w zgodzie z przepisami art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych bądź przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie MWINB nie jest możliwe dokonanie innej interpretacji zapisów ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie stanowiska, iż art. 66 może mieć zastosowanie do obiektów budowlanych formalnie nie przyjętych do użytkowania, a w szczególności takich które zostały wybudowane bez wymaganych zezwoleń bądź niezgodnie z tymi zezwoleniami doprowadziłoby do sytuacji, w której na podstawie art. 66 nakazywano by usunięcie nieprawidłowości, a następnie w odrębnym trybie postępowania tj. art. 48 względnie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wykonane roboty doprowadzano by do stanu zgodnego z prawem, np. przez dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Takie stosowanie przepisów prawa leży w sprzeczności z racjonalnością stosowania przepisów prawa, a ponadto jest niezgodne z zastosowaną w ustawie Prawo budowlane systematyką. Przepisy dotyczące samowoli budowlanych, odstępstw od udzielonych pozwoleń, a także przepisy dotyczące przyjęcia do użytkowania obiektów budowlanych - Rozdział 5 "Budowa i oddawanie obiektów do użytkowania" znajdują się w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. przed przepisami dotyczącymi utrzymania obiektów budowlanych (rozdział 6). W ocenie organu odwoławczego słuszne jest stanowisko organu I instancji, iż wobec faktu nie przyjęcia do użytkowania spornego budynku przy ul. [....] w K. , przy jednoczesnym prowadzeniu względem tego obiektu budowlanego postępowania znak: [....] , brak jest uzasadnienia dla wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego tego obiektu na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jednakże w ocenie MWINB brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, iż niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wyraźne żądanie podmiotów wnioskujących o wydanie konkretnej decyzji administracyjnej (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ właściwy braku podstaw do wydania wnioskowanej decyzji winno zostać rozstrzygnięte przez wydanie decyzji odmownej tj. załatwiającej sprawę co do istoty, a nie umarzającej postępowania w sprawie. Dlatego też MWINB stwierdzając, iż posiadane przez organ odwoławczy informacje w sprawie są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, działając w ramach posiadanych kompetencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł jak na wstępie. Podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie jest stwierdzenie, iż w obecnym stanie faktyczne prawnym brak jest podstaw do wydania wnioskowanej przez skarżących decyzji administracyjnej. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.L. W.L. zarzucając jej naruszenie art. 66 prawa budowlanego. Wskazali, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania środka opisanego w powołanym przepisie, a stanowisko organów nadzoru budowlanego dopuszczające jego zastosowanie wyłącznie do obiektów wybudowanych legalnie i oddanych do użytkowania nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie budowlanym. Nie wydanie decyzji na podstawie art. 66 stwarza zagrożenie życia, zdrowia i mienia przez cały czas niezbędny do zakończenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest prowadzone przed organem I instancji w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno systematyka prawa budowlanego, jak i literalna wykładnia art. 66 tej ustawy wskazują, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych przyjętych do użytkowania zgodnie z przepisami. Przedmiotowy budynek do nich nie należy, a obecnie toczy się w stosunku do niego postępowanie w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała naruszenie prawa materialnego, jak również naruszenie przepisów postępowania. Niewłaściwa wykładnia art. 66 doprowadziła organy nadzoru budowlanego do przekonania, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W konsekwencji zaniechano wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie, naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących z dnia [....] .2005 r. dotyczył wydania na podstawie art. 66 decyzji o odłączeniu od sieci gazowej budynku przy ul. [....] w K. Powołany przepis przewiduje możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (oraz w niektórych przypadkach możliwość zakazania użytkowania obiektu budowlanego). Wnioskodawcy wskazywali na istnienie przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego tj. wykazywali, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że powołany przepis ma zastosowanie wyłącznie do obiektów wybudowanych i przejętych do użytkowania zgodnie z przepisami, a więc nie odnosi się do budynku przy ul. [....] w K. , w stosunku do którego od 2003 r. toczy się postępowanie legalizacyjne. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga analizy wzajemnego stosunku art. 66 prawa budowlanego i przepisów przewidujące legalizację obiektu budowlanego. Cechą wspólną obu regulacji jest to, że obie zmierzają do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zarówno w art. 66, jak i w art. 50 ust. 1 pkt 2 jest mowa m. in. o sytuacji zagrożenia takich wartości, jak życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska. Jednakże legalizacja dotyczy obiektów, przy budowie których naruszono prawo, natomiast z punktu widzenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 nie są istotne przyczyny powstania stwierdzonych nieprawidłowości, a zwłaszcza to, na którym etapie (budowy czy użytkowania obiektu) zagrożenie to zaistniało. Jedyną okolicznością podlegającą badaniu przed wydaniem decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości jest to, czy obiekt budowlany lub sposób jego użytkowania może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ewentualnie czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia). Wbrew twierdzeniom organów orzekających w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw, by ograniczać zastosowanie art. 66 wyłącznie do obiektów powstałych i oddanych do użytku zgodnie z przepisami. Istotą tego przepisu jest usunięcie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Dla realizacji tego celu organ nadzoru budowlanego ma możliwość odstąpienia od ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Decyzję o zakazie użytkowania obiektu może ogłosić ustnie, a decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. Jest to więc swego rodzaju "doraźny tryb postępowania", uzasadniony koniecznością ochrony takich wartości jak życie i zdrowie człowieka. Istotne jest również to, że art. 66 nie ma charakteru uznaniowego. W razie zaistnienia wymienionych w nim przesłanek nakłada na organy administracji obowiązek zastosowania opisanych wcześniej środków, co również świadczy o dużej randze chronionych tym przepisem wartości. Nie można podzielić zaprezentowanego przez organy administracji stanowiska, że cały rozdział 6 ustawy Praw budowlane pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych powstałych i oddanych do użytkowania zgodnie z prawem. Oznaczałoby to bowiem, że właściciel lub zarządca obiektu wybudowanego samowolnie nie ma obowiązku zapewnienia bezpiecznego użytkowania takiego obiektu (art. 61), a w przypadku bezpośredniego zagrożenia zawaleniem organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości nakazania opróżnienia bądź wyłączenia z użytkowania takiego budynku (art. 68). Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że zawsze gdy w trakcie budowy obiektu doszło do naruszeń prawa jedynym dopuszczalnym trybem postępowania jest postępowanie legalizacyjne - bez względu na stan obiektu oraz ewentualne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że procedura legalizacyjna może być długotrwała i skomplikowana. W rozpatrywanym przypadku postępowanie w sprawie doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem trwa od 2003 roku i pomimo upływu 5 lat sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Z twierdzeń skarżących wynika, że mimo, iż budynek przy ul. [....] w K. nie został formalnie przekazany do użytkowania, faktycznie jest już zamieszkany, znajdują się w nim również obiekty użytkowe. Jest więc możliwe, że korzystanie w tym budynku z instalacji gazowej wykonanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także ich mienia - co dotyczy również skarżących będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej. Sytuacja ta wymaga zbadania pod kątem przesłanek wynikających z art. 66 prawa budowlanego. Odmowa przeprowadzenia postępowania w tym zakresie ze względu na fakt, że w sprawie tego samego budynku już od kilku lat toczy się postępowanie legalizacyjne stanowi nie tylko naruszenie art. 66 prawa budowlanego, ale także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., który nakazuje uwzględniać słuszny interes obywateli. Nie może być tak, że opieszałość organów administracji i przewlekłość postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości ochrony życia i zdrowia ludzkiego na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. W ponownym postępowaniu należy zbadać, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 66 prawa budowlanego i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję uwzględniającą bądź odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżących. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obie wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszały prawo materialne oraz przepisy postępowania. Z tego względu podlegają one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.