II SA/Gl 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Iwona Bogucka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. Z., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 500 (pięćset) złotych. M. i W. Z. wnioskiem z dnia [...] roku wystąpili do Wójta Gminy Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego na działce nr 1 w miejscowości U. Po przeprowadzeniu postępowania, a mianowicie oględzin w dniu [...]roku, Wójt Gminy w Z. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu orzekającego oględziny wykazały, wykonanie stawu (nie napełnionego wodą), a w takiej sytuacji brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tego stawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – po rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie została w jednoznaczny sposób ustalona okoliczność zrealizowania stawu w szczególności w świetle ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku, którą umorzono postępowanie w sprawie budowy stawu rybnego na działce nr 1 wobec braku wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] roku ponownie umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ustaleniach faktycznych wskazał na oględziny przeprowadzone w dniu [...] roku oraz zdjęcia złożone przez uczestnika postępowania J. I. przy piśmie z dnia [...] roku. Analiza dokumentacji fotograficznej z dnia [...] roku i z dnia [...] roku (zdjęcia wykonano w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] roku) świadczy o tym, że działka nr 1 do wiosny [...] roku nie była niszą. Natomiast przeprowadzone oględziny wykazały uformowanie na działce stawu, którego dno obniżono średnio o około [...] cm w stosunku do poziomu terenu i wykonanie grobli. Przeprowadzenie robót związanych z budową stawu dopiero wiosną [...] roku potwierdza pismo Zespołu Szkół [...] w Z. oraz pismo Likwidatora [...] w U. Skoro zamierzone roboty zostały w znacznej części wykonane to nie można wydać dla nich decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestorzy M. i W. Z. w odwołaniu oraz uzupełniających je pismach procesowych z dnia [...] roku i [...] roku wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Odwołujący się stwierdzili, że wokół przedmiotowej działki biegną rowy, w których płynie woda. Rowy te są okresowo czyszczone, a wybrany muł odkładany na działkę powodując podwyższenie terenu. Nasyp powstały w ten sposób nie jest groblą i jest on nieznacznie podwyższony w stosunku do pozostałego terenu. Zakwestionowali zdjęcia złożone przez J. I. twierdząc, że przedstawiają one działkę nr 2, a nie działkę nr 1, Podali, że pismo Zespołu Szkół [...] w Z. nie zostało podpisane przez uprawnioną do tego osobę; działka nr 1 nigdy nie była użytkowana przez stadninę oraz powołali się na decyzję PINB w Z. z dnia [...] roku. Załączyli (do pisma z [...] roku) opinię geodety z dnia [...] roku na okoliczność, że dno niszy powstałej na działce nr 1, znajduje się powyżej gruntów sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C1 zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o oględziny przeprowadzone w dniu [...] roku, w których oprócz stron postępowania wziął udział Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. W następstwie tych oględzin i oświadczenia PINB, iż osobiście nie widział działki nr 1 przed wydaniem decyzji z dnia [...] roku (oględzin dokonali pracownicy organu) natomiast obecnie nie może wykluczyć rozpoczęcia robót budowlanych, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja została rozpoczęta, co uniemożliwia wydanie dla niej wnioskowanej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego sposób ukształtowania brzegów, wyrównanie dna świadczy o rozpoczęciu robót budowlanych związanych z wykonaniem stawu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowa w przypadku realizacji w całości lub części zamierzenia objętego wnioskiem o jej wydanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący przede wszystkim podtrzymali swoje dotychczasowe twierdzenie o braku realizacji stawu rybnego. Zarzucili, że ustalenia w tym przedmiocie nastąpiły z naruszeniem art. 68, 81, 83 i 10 § 1 kpa. Zdaniem skarżących decyzja została wydana także z naruszeniem art. 76 § 1 kpa przez odmowę uznania mocy wiążącej ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] roku oraz z naruszeniem art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. W konkluzji skargi skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż przede wszystkim z przyczyn, które nie zostały w niej wyartykułowane, a które Sąd sprawujący kontrolę zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Jak wynika z zaskarżonej decyzji przyczyną umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla budowy stawu rybnego na działce nr 1 było ustalenie w postępowaniu administracyjnym częściowej realizacji tego zamierzenia. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego, a także organu I instancji postępowanie w sprawie wnioskowanych warunków stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ocenie składu orzekającego, dla niniejszej sprawy najistotniejsze jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy rozpoczęcie, a nawet zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowe, a w konsekwencji powoduje jego umorzenie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy przewidziana ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziana już nieobowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.) mimo licznych różnic mają charakter promesy, przyrzeczenia, że ustalone w decyzji warunki przesądzą o treści kolejnej decyzji, niezbędnej w procesie inwestycyjnym, a mianowicie pozwolenia na budowę, oczywiście po spełnieniu wymagań przewidzianych Prawem budowlanym. Można więc powiedzieć, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy per se porządku prawnego, nie ma charakteru konstytutywnego, a w istocie stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować. Ma rację organ odwoławczy wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych w których uznano za bezprzedmiotowe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji rozpoczętych (zrealizowanych). Taki pogląd istotnie w orzecznictwie dotychczasowym przeważał co nie znaczy że był jedynym i bezdyskusyjnym. Wskazywano, że wykładnia systemowa przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia faktu, iż celem decyzji o warunkach jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeżeli tak to nieakceptowalne jest wydawanie tej decyzji po zrealizowaniu inwestycji. Decyzja taka byłaby bezprzedmiotowa – wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę (por. wyrok z 4 czerwca 1997 r. – IV SA 1400/95 i z 25 czerwca 1997 roku – II SA/Wr 719/96). Powyższych poglądów skład orzekający nie podziela. Artykuł 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Z tego przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w części lub w całości. W tym miejscu na podkreślenie zasługuje regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 80, poz. 718), która tak jak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, a którą wprowadzono do systemu prawnego art. 32 ust.4a o brzmieniu "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1" (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31). W tej sytuacji uprawnionym wydaje się twierdzenie, że gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanych (częściowo zrealizowanych) zapis o treści, jak w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego zostałby wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda między ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ustawą Prawo budowlane, co najmniej w zakresie dotyczącym realizacji inwestycji (warunki zabudowy niezbędne do wniosku o pozwolenie na budowę) istnieje związek funkcjonalny, jednakże postępowanie w sprawie warunków jest samodzielnym postępowaniem, niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę. Wyklucza to przeniesienie rozwiązań zawartych w Prawie budowlanym na regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za dopuszczalnością wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej (częściowo zrealizowanej) przemawia także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku sygn,. akt P 37/06, którego skutkiem jest możność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu częściowo lub w całości zrealizowanego. Twierdzenie, że można wydać decyzję o warunkach zabudowy w procedurze legalizacyjnej, a wydanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe poza tą procedurą, w przypadku realizacji inwestycji objętej wnioskiem, musiałaby prowadzić do przyjęcia istnienia dwóch różnych decyzji o warunkach zabudowy do czego brak podstaw w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że realizacja inwestycji (w całości lub w części) objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia. W świetle powyższego stanowiska Sądu zarzuty skarżących zmierzające do wykazania, iż ustalenie zrealizowania inwestycji nastąpiło z naruszeniem prawa tracą na znaczeniu. Jednakże Sąd czuje się zobowiązany do stwierdzenia, że ustalenie stanu faktycznego sprawy zawsze musi nastąpić z zachowaniem zasad kpa. Znajdujące się w aktach protokoły oględzin z dnia [...] roku i [...] roku nie odpowiadają wymaganiom art. 68 § 2 kpa, nie mogły więc służyć ustaleniu stanu faktycznego. Nadto organy orzekające w sprawie nie przywiązały dostatecznej wagi do znajdującej się w aktach ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku umarzającej postępowanie w sprawie budowy stawu rybnego na działce nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że oględziny działki w dniu [...] roku nie wykazały wykonywania żadnych robót budowlanych. Decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym i dlatego jedynie wykazanie, że roboty przy budowie stawu miały miejsce po dniu [...] roku dawałoby podstawy do odrębnych ustaleń niż w decyzji z dnia [...] roku. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135, 152 i 200 ppsa orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania organów orzekających wynikają wprost z powyższego uzasadnienia. SW