II SA/Gd 925/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Ścigały sprawy ze skargi J. Ś. na rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r., nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oddala skargę. Wojewoda, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2005 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), wydał w dniu 15 maja 2006 r. rozporządzenie Nr [...] w sprawie N. P. K., zamieszczając w § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 czerwca 2006 r. Nr 58, poz. 1192 i weszło w życie w dniu 16 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu projektu rozporządzenia wskazano, że konieczność wydania nowej regulacji w sprawie N. P. K. wynikała z potrzeby dostosowania treści rozporządzenia do wymogów nałożonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, natomiast wprowadzone ograniczenia, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, mają za zadanie zapewnić ochronę wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych, które były powodem utworzenia tego parku. W dniu 16 czerwca 2008 r. J. Ś. wezwał Wojewodę, w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego zapisem zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia, poprzez odpowiednią zmianę jego treści. Zarzucił temu przepisowi naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Podniósł, że § 3 ust. 1 pkt 8 zaskarżonego rozporządzenia wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na stanowiących jego własność nieruchomościach położonych w O., działki nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu J. Ś. podniósł, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego na całym terenie N. P. K. ogranicza chronione przepisami Konstytucji RP prawo własności, zatem wydanie takiego zakazu powinno był poprzedzone pogłębioną analizą konieczności jego wprowadzenia. Zdaniem wzywającego ograniczenie to wprowadzone zostało poprzez przeniesienie do rozporządzenia wszystkich zapisów ustawy – fakultatywnych dla organu ustanawiającego park krajobrazowy. W ocenie wzywającego Wojewoda przekroczył dozwolony zakres władztwa organów państwowych przy ograniczaniu prawa własności, gdyż osiągnięcie funkcji ochronnej, według przeprowadzonych na zlecenie wzywającego badań geomorfologicznych, można bez szkody dla tego celu pogodzić z interesem właściciela poprzez dopuszczenie zabudowy tego terenu do granic 100 m pasa technicznego. W ocenie wzywającego, ze względu na geologiczną strukturę gruntu oraz charakter zagrożeń erozyjnych, w przypadku stanowiących jego wlasność działek wystarczające jest ograniczenie zakazu zabudowy do szerokości pasa technicznego. W odpowiedzi na wezwanie (wysłane do wzywającego w dniu 3 lipca 2008 r.) Wojewoda wskazał, że nie doszło do naruszenia prawa wobec czego brak jest podstaw do zmiany rozporządzenia we wskazanym zakresie. W dniu 1 sierpnia 2008 r. J. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie N. P. K., zaskarżając ten akt w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 8. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez ograniczenie prawa własności na całym terenie N. P. K. polegające na zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 m od granicy brzegu klifowego bez przeprowadzenia oceny konieczności wprowadzenia takiego zasięgu ograniczenia oraz w sytuacji, gdy zakaz taki nie jest uzasadniony potrzebami ochrony zasobów P. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 8 zaskarżonego rozporządzenia w części ustanawiającej zakaz lokalizacji obiektów w pasie przekraczającym szerokość pasa technicznego brzegu morskiego oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego rozporządzenia, albowiem ogranicza ono możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wskazując ponadto, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zakazy i ograniczenia wprowadzane w parkach krajobrazowych winny być uzasadnione potrzebami ochrony – jeśli potrzeby takie nie występują albo zaspokojenie potrzeb ochrony może zostać zrealizowane ograniczeniami o mniejszym stopniu nasilenia lub mniejszym zasięgu. Wprowadzenie zakazu przekraczającego taką uzasadnioną potrzebę, zdaniem skarżącego, narusza prawo. Skarżący podniósł ponadto, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika bezwzględny obowiązek przeprowadzenia przed wprowadzeniem ograniczenia prawa własności analizy konieczności jego wprowadzenia i określenia minimalnego zakresu ograniczenia, wystarczającego dla zrealizowania celu, dla którego ograniczenie zostaje wprowadzone, tak aby pogodzić interes społeczny z interesem indywidualnym. Określenie granic i zasięgu ewentualnych ograniczeń nakazane jest także w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wojewodowie mogą jedynie wybrać dany zakaz z katalogu ustawowego, właściwy dla danego obszaru chronionego krajobrazu, nie posiadają zaś kompetencji do jego kształtowania lub zmiany, o co wnosił skarżący. Podniósł ponadto, że przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia zasięgnięto wymaganych prawem opinii. Wojewódzka Rada Ochrony Przyrody pozytywnie zaopiniowała projekt rozporządzenia. Z uwagi zaś na potwierdzenie w zaskarżonym rozporządzeniu ochrony praw nabytych właścicieli nieruchomości położonych w P. nie dochodzi do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego, albowiem jest on nadal władny wykorzystywać swe grunty zgodnie z ich przeznaczeniem. W piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. skarżący podniósł, że zakazy określone w art. 24 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody mogą być zastosowane do części P. oraz winny wynikać ze szczególnej potrzeby jego ochrony. Stosując zatem wykładnię a maiori ad minus skoro wojewoda, tworząc P., może wprowadzić zakazy dla całego jego obszaru w pełnym zakresie wynikającym z przepisu art.17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, może zatem wprowadzić te zakazy dla części P., a także wprowadzić te zakazy w taki sposób i w takim zakresie, który jest uzasadniony potrzebą ochrony. Przy wprowadzaniu zakazów organ winien zatem przeprowadzić szczegółową analizę, które z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wartości przyrodniczych winny być chronione, jakie są potrzeby w zakresie zapewnienia takiej ochrony i które z dopuszczalnych zakazów należy zastosować. W ocenie skarżącego pozytywna opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody nie jest wystarczająca dla wnikliwej i dogłębnej oceny, czy także na nieruchomości skarżącego konieczne było wprowadzenie zakazu określonego w zaskarżonym przepisie, albowiem Wojewódzka Rada Ochrony Przyrody nie analizowała zasadności wprowadzanych ograniczeń w stosunku do poszczególnych nieruchomości. Na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego, popierając skargę, załączył do akt sprawy opinię geotechniczną z maja 2008 r., zawierającą ocenę wpływu zabudowy mieszkalnej poza pasem technicznym na stabilność klifu w miejscowości O., gmina P., działki nr [...], [...]. Podał, że należące do skarżącego działki położone w O. są przeznaczone pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że teren działek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...] we wsi O. (Dz. Urz. Woj. nr 139 poz. 2466). Oświadczył, że działka nr [...] nie jest objęta planem, znajduje się w pasie technicznym i nie może być zabudowana, omyłkowo została wskazana w skardze. Pełnomocnik skarżącego złożył ponadto do akt sprawy wypis z rejestru gruntów i wskazał, że skarżący jest właścicielem wskazanych działek od 1999 albo 2000 roku. Oświadczył, że także poprzednio obowiązujący plan przewidywał na tym terenie możliwości zabudowy. Na rozprawie w tym samym dniu pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi oświadczając, że zakaz zabudowy 200 m od krawędzi klifu obowiązuje od 1994 roku w związku z czym wiadomo było, że nie można tam budować. W dniu 2 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 31 marca 2009 r. o przeznaczeniu działek nr [...] i [...] oraz [...] we wsi O. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Maria Ścigała wniosła na rozprawie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadniczą kwestią jest ustalenie interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia rozporządzenia Nr [...] Wojewody w sprawie N. P. K. Przepis art. 44 ust. 1 obowiązującej w chwili wnoszenia skargi ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r., Nr 80 poz. 827 ze zm.) przyznawał prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów administracji rządowej temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Powszechnie przyjmuje się że tak rozumiany interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa, przy czym mogą to być przepisy należące do każdej dziedziny prawa nie tylko prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2001r. OPK 19/01 i w wyroku z 24 listopada 2004r. OSK 919/04 opub. w OSP 2005, z.11 poz. 128 z glosą W. Chróścielewskiego, tamże s. 579 i nast.). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. O istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Powyższe oznacza, że podmiot ma w sprawie "interes prawny" tylko wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa, przy czym nie chodzi tutaj tylko o przepis prawa materialnego, lecz o każdy przepis prawa, w tym przepis procesowy lub ustrojowy. Od wykazania związku pomiędzy chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Skarżący w treści skargi podniósł, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego rozporządzenia, albowiem wprowadzony nim zakaz, zawarty § 3 ust. 1 pkt 8, ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości stanowiących jego własność. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w O., działki nr [...], [...] i [...], które są zlokalizowane są w granicach N. P. K., przy czym część działek leży na terenie wynikającego z przepisów kwestionowanego rozporządzenia 200 m pasa ochronnego. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody wskazać należy, iż interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, stanowi przepis prawa przesądzający o interesie prawnym skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednak jak wynika z wyżej cytowanego art. 44 ust 1 ustawy o administracji rządowej w województwie do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie wystarczy posiadanie interesu prawnego. Należy dodatkowo wykazać naruszenie tego interesu poprzez uchwalenie kwestionowanego aktu. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w powołanym artykule musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i co należy podkreślić, nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. Rozważyć zatem należy czy to właśnie kwestionowane przez J. Ś. rozporządzenie narusza jego interes prawny poprzez ograniczenie sposobu korzystania z należących do skarżącego nieruchomości. W celu przeprowadzenia właściwej oceny Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1270 za zm.) - dalej p.p.s.a, z urzędu uzupełnił postępowanie dowodowe przeprowadzając dowód z dostarczonych przez strony na wezwanie Sądu dokumentów, na postawie których został ustalony stan faktyczny sprawy w szczególności w zakresie położenia działek skarżącego w stosunku do krawędzi klifu, a także przeznaczenia tych działek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ze złożonych w sprawie map geodezyjnych jednoznacznie wynika, że działka nr [...] przylega do klifu i w całości znajduje się w 100 m pasie technicznym ustanowionym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. nr 89, poz. 820). Przylegająca do niej działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z klifem, częściowo położona jest w pasie technicznym, częściowo w 200 m strefie ochronnej, a w dużej części poza tymi strefami, natomiast działka nr [...] nie znajduje się w pasie technicznym, a jedynie nieznaczna jej część leży w 200 m strefie ochronnej. Powyższe ustalenie potwierdzone jest także treścią § 1 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 10 lutego 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i gminy P., które w Obrębie O. do pasa technicznego zalicza działkę [...] w całości i [...] w części. Na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że działka nr [...] znajduje się w pasie technicznym i z tego względu nie może być zabudowana, natomiast w skardze została wskazana omyłkowo. Z analizy mapy geodezyjnej wynika natomiast, że w pasie technicznym znajduje się działka nr [...]. Z tego względu Sąd nie ograniczył swoich rozważań do wskazanych przez pełnomocnika działek, ponieważ powyższe oświadczenie wynikało zapewne z pomyłki pełnomocnika, który dodatkowo nie ograniczył żądania skargi. Zaskarżone rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2005 r. o ochronie przyrody, celem dostosowania zakazów obowiązujących w N. P. K. do wymagań zawartych w treści tej ustawy. Poprzedzone było rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. U. Woj. Gdańskiego z 1994 r. nr 27, poz 294), zmienionym rozporządzeniem nr 11 z dnia 3 września 1998 r. (Dz. U. Woj. Gdańskiego z 1998 r. nr 59, poz 294). Powyższe rozporządzenie w odniesieniu do N. P. K. utraciło moc z dniem wejścia w życie kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia na podstawie art. 153 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie nr [...] w treści nadanej mu w dniu 8 listopada 1994 r., jak i po zmianie dokonanej dnia 3 września 1998 r. wprowadzało na terenie parków krajobrazowych stanowczy zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości 200 m od klifu morskiego. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenia skarżącego, że to właśnie kwestionowane przez niego w niniejszej sprawie rozporządzenie Nr [...] w sprawie N. P. K. wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych naruszyło jego prawo własności poprzez zakaz zabudowy części działek położonych w odległości 200 m od klifu. Z porównania treści obu rozporządzeń jednoznacznie wynika, że kwestionowane ograniczenie obowiązywało już od dnia 8 listopada 1994 r.. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu wynika, że J. Ś. stał się właścicielem przedmiotowych działek w 1999 lub 2000 r., zatem już w dacie nabycia działek przez skarżącego były one objęte częściowym zakazem zabudowy wynikającym z przytoczonych wyżej regulacji. Ponadto z treści uchwały [...] Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...] we wsi O. (Dz. Urz. Woj. Pom nr 139 poz. 2466) jednoznacznie wynika, że część działki nr [...] i część działki nr [...], położone w odległości 200 m od klifu otrzymały przeznaczenie UT – turystyczno-wypoczynkowe, część działki nr [...] to Ls – grunty leśne. Zatem nie jest zgodne z prawdą oświadczenie pełnomocnika skarżącego, złożone na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r., że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia planem zagospodarowania przestrzennego skarżący miał możliwość przeznaczenia całej powierzchni swoich działek na cele budowlane. Także i w tym przypadku należy stwierdzić, że zakaz zabudowy wprowadzony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 2003 r. został wprowadzony wcześniej niż weszło w życie kwestionowane rozporządzenie. Zatem wprowadzony przez § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego nie naruszyło prawa skarżącego do zabudowy należących do niego działek w części w której są one położone w odległości 200 m od klifu, ponieważ zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego J. Ś. prawa takiego nie posiadał. Natomiast działka nr [...], której przeznaczenie określone zostało miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z dnia 28 listopada 2007 r. jedynie w niewielkiej części znajduje się w zasięgu 200 m pasa ochronnego. Na części tej plan miejscowy przewiduje zieleń krajobrazową, ze względu na istnienie na tym obszarze strefy ochrony archeologicznej cmentarzyska płaskiego w O. Przyjmując , że część ta została wyłączona od zabudowy po dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia należy jednak stwierdzić, że zakaz zabudowy tego fragmentu działki [...] nie ma związku z kwestionowanym rozporządzeniem, ponieważ wynika z przepisów o ochronie dóbr kultury, i wprowadzony został ze względu na ścisłą ochronę cmentarzyska płaskiego grobów skrzynkowych z wczesnej epoki brązu. Na zakończenie powyższych wywodów należy podnieść, że wskazanie na naruszone, zdaniem skarżącego, przepisy prawa w sytuacji gdy naruszenie to, nawet obiektywnie występujące, nie prowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dawało podstaw do wniesienia skargi Mając na uwadze powyższe, Sąd z braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił