I OSK 1249/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2009r. sygn. akt III SAB/Gd 13/09 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 13/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku do wydania decyzji w przedmiocie wniosku M. N. z dnia [...] grudnia 2008r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. M. N. wniósł o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w Słupsku wskazał, że emerytom policyjnym żądany równoważnik nie przysługuje, bowiem osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. utraciły prawo do żądanego równoważnika. Wskazał, że nie istnieje przepis pozwalający na traktowanie emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej, a z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie czynnej, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) – zwanej dalej także ustawą, nie pozwalają traktować emerytów policyjnych w zakresie prawa do równoważnika w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej. W następstwie rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w Gdańsku podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. N. wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku do wydania decyzji w sprawie, wskazał, że organy odpowiedziały negatywnie na jego wniosek w formie pism informacyjnych ("poprzez czynność administracyjno-techniczną"), a nie w formie decyzji. Jego zdaniem działania organów naruszały art. 61 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, podtrzymując swą wcześniejszą argumentację. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), który został jednakże uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Uznał także, iż stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza, że w sytuacji przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne - 2006, 2007 i 2008, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza. W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Komendant Miejski Policji w Słupsku, reprezentowany przez radcę prawnego A. M. N., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. i art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Komendant wskazał, że art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji /.../, w zakresie przyznawania pomocy w budownictwie mieszkaniowym nakazuje stosować do emerytów i rencistów zasady przewidziane dla funkcjonariuszy. W odniesieniu do lokali mieszkalnych zaś art. 29 ust. 1 ustawy potwierdza, że emeryci i renciści mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych mu organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, oraz że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Treść tego ostatniego przepisu powinna być jednak interpretowana ściśle. W konsekwencji stosowanie odpowiednio przepisów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy powinno być ograniczone tylko do zapewnienia realizacji uprawnienia wynikającego z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy, tj. przydziału lokalu, gdy emeryt nie posiada mieszkania, a w przypadku, gdy lokal ten uzyskał - stosowania w odniesieniu do lokali pozostających w zarządzie organów Policji - przepisów w zakresie praw i obowiązków najemcy i ustalania stawek czynszu, a także wydawania do ogółu lokali przydzielonych decyzją administracyjną - decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Ponadto odpowiednie stosowanie przepisów sprowadzać się powinno tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1-2 i ust. 4-5 ustawy o Policji i przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754). Natomiast prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu przez policjantów określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Na podstawie art. 91 ust. 2 tej ustawy wydano rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na mocy § 8 rozporządzenia, uchylonego z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, do katalogu podmiotów uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu byli włączeni także emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. W tym zakresie organ powołał się również na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08), w którym opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy. Jak zauważył Trybunał, jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 ustawy. Dalej stwierdził, że "w świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom". Organ wskazał, że to przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emeryta i rencisty policyjnego. Użyte w delegacji ustawowej sformułowanie "przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do jego otrzymania" nie może być oczywiście postrzegane jako upoważnienie do określenia szerszego niż wynikający z przepisów ustawowych kręgu uprawnionych do uzyskania równoważnika za remont lokalu. Skarżący kasacyjnie organ przywołał także konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) stwierdzając, że jeżeli przepisy prawa nie przyznają uprawnień Policji w określonym zakresie, nie jest dozwolone podejmowanie jakichkolwiek czynności prawnych. Pogląd przeciwny, wyrażający się w tezie "co nie jest zabronione jest dozwolone" nie dotyczy organów Policji. Zdaniem organu po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej i tym samym nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 52/2007, baza Lex Polonica nr 1978011). Z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa nie daje uprawnień innym podmiotom niż policjanci do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego skarga na bezczynność organu wniesiona przez emeryta czy rencistę policyjnego winna zostać odrzucona. W tym zakresie zarzut naruszenia art.58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. jest uzasadniony. Należy uznać, że zaskarżony wyrok narusza art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zakresie w jakim zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku do rozpatrzenia wniosków o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej oraz art. 19 i art. 20 k.p.a. w zakresie uznania, iż jest to organ władny do wydania decyzji. Ponadto wydanie decyzji w tym przedmiocie narusza art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem decyzję wydałby organ niewłaściwy i bez podstawy prawnej. Na koniec skarżący kasacyjnie organ podniósł, że nie można uznać, iż M. N. posiada nabyte prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w Słupsku decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. przyznał M. N. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Jednocześnie określono, iż wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zatem właściwy organ winien co roku, po złożeniu oświadczenia, wydać stosowną decyzję. Brak decyzji uzupełniających-waloryzujących świadczenia powoduje, że decyzje administracyjne bezterminowe nie wywołują skutków w kwestii wypłaty należności od dnia 1 stycznia 2006 r. Zgodnie z § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. przepisy rozporządzenia miały także zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Po tej dacie wymagane było wydanie nowych decyzji ustalających prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. W przypadku składanych oświadczeń przez emerytów i rencistów policyjnych, do których nie zostały wydane decyzje odmowne żądania takie wykraczają poza zakres właściwości organu pierwszej instancji i organ Policji powinien o tym powiadomić osoby składające oświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ konstrukcję skargi związał z jedną podstawową tezą, w myśl której po 1 stycznia 2006 r. żądanie prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej i w związku z tym nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Poglądu tego nie można zaakceptować. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji, który źródła stosunku administracyjnoprawnego dopatruje się w decyzji przyznającej w przeszłości emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jak przyznaje sam skarżący kasacyjnie, decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku z dnia [...] czerwca 1999 r. przyznano M. N. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, określając, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Z treści tej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, jednoznacznie wynika, że rozstrzyga ona o prawie do równoważnika jednocześnie oddzielając prawo do świadczenia od ustalenia samej wysokości świadczenia. Corocznie ustaleniu podlega wyłącznie wysokość świadczenia, która poprzedza wypłatę równoważnika, do którego prawo przyznano decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Zatem żądanie ustalenia równoważnika pieniężnego znajduje swoje oparcie w decyzji administracyjnej przyznającej prawo do tego świadczenia. Dodatkowo wypada zauważyć, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest jednym z elementów stosunku publicznoprawnego, jakim jest stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji (art. 91 ust. 1 ustaw o Policji). Prawo do niniejszego równoważnika jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu. Decyzje dotyczące niniejszego uprawnienia podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy Policji. Zatem decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. organ Policji przyznał M. N., będącemu emerytem policyjnym, prawo do świadczenia, którego źródło znajduje się w materialnym prawie publicznym. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzją przyznającą prawo do omawianego równoważnika nawiązano stosunek administracyjnoprawny. W konsekwencji nieuprawnione są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że zgłaszane obecnie żądanie ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nadto należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż byłoby niezgodne z art. 8 k.p.a., ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa uznanie, że emeryt policyjny nie może dochodzić prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w ten sposób przez brak kontroli sądowej nad działaniem organów administracji pozbawiony jest jakiejkolwiek ochrony. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. i art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Za niezasadny należało uznać również zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji /.../. Z treści tych przepisów nie wynika, że sprawa o prawo do ustalenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest sprawą administracyjną ze względów podmiotowych. Natomiast obszerne wywody skarżącego kasacyjnie organu wskazujące, że emerytowi policyjnemu nie przysługuje omawiany równoważnik pieniężny dotyczą kwestii, która leży poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi była bezczynność organu Policji. W związku z tym rolą Sądu była ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.