III SAB/Gd 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. U. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Policji do wydania orzeczenia w formie prawem przewidzianej w przedmiocie wniosku H. U. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy. Pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. H. U. (emerytowany policjant) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008. Wnioskodawca powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. I OSK 969/07. W odpowiedzi z dnia 19 stycznia 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo–Technicznej KWP wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje. Ustawa o Policji jak i ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji nie przewidują bowiem wypłaty emerytom policyjnym równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rozszerzający pewne uprawnienia na emerytów i rencistów policyjnych został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. Z uwagi na powyższe nie ma podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowego świadczenia. W następstwie zażalenia strony Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w piśmie z dnia 27 lutego 2009 r. powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. Jego zdaniem sprawy dotyczące uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do tego świadczenia utraciły charakter sprawy administracyjnej. W obecnym stanie prawnym rozstrzygniecie tego typu spraw następuje w drodze czynności materialno-technicznej (pisma). W skardze na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. U. podniósł, że organ nadal pozostaje w bezczynności. Nie wydano bowiem decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego, do którego prawo – w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych – nadal mu przysługuje. Skarżący powołał się na powyższe orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Stwierdził m.in., że nie istnieje żaden przepis, który pozwala w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów i rencistów policyjnych na równi z policjantami w służbie czynnej. Podkreślił przy tym, że skarga na bezczynność organu, której celem jest zobowiązanie organu do wydania decyzji, dopuszczalna jest jedynie w sprawach, w których rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane jest działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji – do którego wpłynął wniosek skarżącego emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten w kierowanym do skarżącego piśmie wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U nr 100 poz. 919), który został jednakże uchylony w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 roku sygn. akt U 4/08 wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...] (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 8 poz. 67), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych [...] w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Skoro bowiem uprawnienie wynikało z decyzji, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski organ winien załatwiać w innej formie. Zdaniem Sądu w tym składzie, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza / na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania [...] przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 roku/. Powyższe konstatacje skutkują zatem uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.