I OSK 1369/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 304/09 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 304/09, po rozpatrzeniu skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zmienił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2006 r. orzekającą o przyznaniu J. S. zaliczki alimentacyjnej na dziecko B. B. w części dotyczącej okresu przysługiwania świadczenia i orzekł o przyznaniu tej zaliczki na okres od 1 września 2006 r. do 30 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną i wskazał, że strona do dnia [...] maja 2007 r. była zatrudniona w firmie [...], natomiast w dniu [...] maja 2007 r. podjęła zatrudnienie w firmie [...], dochód netto za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. czerwiec 2007 r. wyniósł [...] zł. Fakt podjęcia zatrudnienia stał się podstawą do ponownego przeliczenia dochodu strony w rodzinie z uwzględnieniem dochodu uzyskanego. Po analizie wniosku oraz zgromadzonych dokumentów oraz po zastosowaniu instytucji dochodu utraconego i uzyskanego organ ustalił, że roczny dochód rodziny w 2006 roku wyniósł [...] zł, dochód utracony za 2006 rok z tytułu utraty zatrudnienia - [...] zł, dochód w przeliczeniu na miesiąc z tytułu podjęcia zatrudnienia wyniósł [...] zł, rodzina strony składa się z dwóch osób, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył ustawowy próg dochodowy, tj. kwotę 583 zł, tym samym zaliczka alimentacyjna na dziecko nie przysługuje od miesiąca lipca 2007 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. S., działając za pośrednictwem ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania powołało przepis art. 129 § 2 kpa stanowiący, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wskazując, że zaskarżona decyzja została doręczona w dniu [...] grudnia 2008 r. skonstatowało, iż termin do jej zaskarżenia upływał w dniu [...] grudnia 2008 r. Jednocześnie organ przytoczył regulację art. 57 § 4 kpa stanowiącą, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ustawowy koniec terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W niniejszej sprawie termin na złożenie odwołania upływał w dniu [...] grudnia 2008 r., to jest w dniu ustawowo wolnym od pracy, a najbliższy dzień powszedni przypadający po dniu [...] grudnia 2006 r. to sobota [...] grudnia 2008 r. Kolegium powołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreśliło, że sobota jest traktowana jako dzień powszedni, zatem odwołanie strony nadane w dniu [...] grudnia 2008 r. należy uznać za złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. S. W jej uzasadnieniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie odwołania z uwagi na zachowanie terminu do jego wniesienia. Przywołała orzecznictwo sądowe (postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 78/2001 oraz z dnia 6 kwietnia 2001 r., III RN 83/2000, a także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/2000) wskazujące, że sobota jest dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. Wywiodła, że wobec tego, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] grudnia 2008 r. (piątek) w Święta Bożego Narodzenia, to najbliższym dniem roboczym był poniedziałek [...] grudnia 2009 r., w którym złożone zostało odwołanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi, wskazując że orzecznictwo, na które powołuje się skarżąca pochodzi z lat 2000/2001, a zatem z odległego czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2009 r. wyjaśnił, że zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia doręczenia J. S. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia tej decyzji stronie, a na żądanie sądu nadesłane zostało potwierdzenie odbioru przez J. S. w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzji o nr [...]. Przy czym w piśmie przewodnim z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało wskazane, że organ przesyła potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Porównanie oznaczenia decyzji objętej odwołaniem, tj. "[...]" i znaku decyzji, która została doręczona J. S. w dniu [...] grudnia 2008 r., zgodnie ze złożonym potwierdzeniem – "[...]" wskazuje, w ocenie Sądu, na istotne rozbieżności w numerowym nazewnictwie dokumentu. A tylko w oparciu o znak decyzji można, w tym przypadku, poczynić ustalenia, zarówno co do samego faktu doręczenia decyzji stronie, jak i daty tego doręczenia. Ze złożonego więc przez organ potwierdzenia nie wynika, że skarżącej doręczona została decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Brak jest więc dowodu doręczenia stronie zaskarżonej do Kolegium decyzji, tym samym rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wydaje się przedwczesne. Koniecznym bowiem jest, w pierwszej kolejności, wyjaśnienie przez organ odwoławczy, czy stronie została doręczona decyzja i w jakim terminie. W tym celu organ powinien podjąć wszelkie możliwe czynności sprawdzające i przeprowadzić potrzebne dowody, umożliwiając również odwołującej wypowiedzenie się co do okoliczności będącej przedmiotem wyjaśnienia. Jeżeli prowadzone postępowanie wyjaśniające nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, należy stronie prawidłowo doręczyć decyzję organu pierwszej instancji i od daty jej doręczenia dopiero liczyć termin do złożenia odwołania. W ocenie Sądu I instancji w przedstawionym materiale sprawy nie znajduje obecnie uzasadnienia twierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie bez dokładnego wyjaśnienia faktu i daty doręczenia decyzji stronie, czym naruszył zasady procedury administracyjnej określone przepisem art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również dokonano oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem słuszności, celowości i funkcjonalności, pomijając autonomię postępowania administracyjnego i wolę ustawodawcy, - art. 57 § 4 kpa przez rażąco błędną wykładnię, bowiem sobota nie jest dniem wolnym od pracy i w przypadku, gdy termin przypada na sobotę nie ma podstaw do przyjmowania, że za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy przypadający dzień powszedni, a więc poniedziałek, - art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie jest dopuszczalnym ocena postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat norm zawartych w postępowaniu podatkowym, naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - dalej ppsa) w zw. z art. 57 § 4 kpa przez błędne przyjęcie, że ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wypływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nadto zaś normy zawarte w postępowaniu podatkowym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym, - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez przedstawienie poglądu prawnego, który nie przystaje do znanych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, brak przedstawienia poglądów przeciwnych, - art. 83 § 3 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się norm zawartych w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy też w innym postępowaniu per analogia, - art. 134 ppsa przez wykroczenie poza granice sprawy i zastosowanie norm z postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania podatkowego, które w postępowaniu administracyjnym nie mają i nie mogą mieć zastosowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o zmianę wyroku sądu pierwszej instancji. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zgodnie z art. 57 § 4 kpa, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszechni. Zasady wykładni mają zastosowanie wtedy, gdy brzmienie danej normy prawa jest niejasne bądź budzi wątpliwości. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca i nie zachodzi wbrew poglądowi Sądu I instancji konieczność dokonywania jakiejkolwiek wykładni tej normy, czy to językowej, czy to innej (funkcjonalnej). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, jak już wskazano powyżej, nie zachodzi konieczność dokonywania jakiejkolwiek wykładni powołanej powyżej normy, a wyłącznie należy zastosować zasady obowiązujące przy budowie zdania w języku polskim i bezpośrednie rozumienie danej normy, a więc clara non sunt interpretanda. Sąd I instancji przyjął, że Kolegium dokonało tylko wykładni językowej, a winno mieć na uwadze inne zasady wykładni czy też jej formy, a właściwie nie tyle wykładnię, lecz inny sposób określania ostatniego dnia terminu, zawarty w innych aktach rangi ustawowej. Sąd I instancji w swym wyroku przyjmuje, że "wykładnia" art. 57 § 4 kpa nie może być na niekorzyść strony, bowiem w ustawie - Ordynacja podatkowa, jak i w ppsa inaczej jest określany ostatni dzień terminu. W takim przypadku zdaniem Kolegium nie ma miejsca wykładnia normy prawa, a działanie zmierzające do zastąpienia ustawodawcy, i tym samym wręcz działanie contra legem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że Sąd I instancji wskazując na regulacje zawartą w art. 83 § 2 ppsa i w art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej, a więc na inne zupełnie postępowania, pomija zupełnie normę zawartą w art. 115 kc, czy też w art. 123 kpk, które to nie przystają do przyjętego poglądu. Gdyby ustawodawca miał zamiar przyjąć, że sobota, niedziela bądź inne dni są wolne ustawowo bądź też nie mając takiego charakteru umożliwiają "przesunięcie" ostatniego dnia terminu na poniedziałek (lub inny dzień) to by to w sposób jasny określił w postępowaniu administracyjnym (jak i w postępowaniu cywilnym, czy też w postępowaniu karnym). Taka sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca. Sąd I instancji w istocie swej nie tyle zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, ale w tym przypadku dokonał wykładni art. 57 § 4 kpa przyjmując bezzasadnie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że odmienne uregulowanie w odrębnych postępowaniach zasad liczenia terminu winno mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, pomijając brzmienie normy, jak i autonomiczność postępowania administracyjnego i brak możliwości zastosowania norm postępowania podatkowego i postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji. Wykładnia ta przy tym została dokonana z pominięciem zasad wynikających z postępowania cywilnego i postępowania karnego. Przyjmując za słuszny pogląd Sądu I instancji o możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym zasad wynikających z ppsa i ustawy - Ordynacja podatkowa, nie sposób pominąć faktu, że pogląd ten nie uwzględnia innego postępowania - postępowania cywilnego, jak i postępowania karnego, które to równie dobrze można byłoby "zastosować" w postępowaniu administracyjnym. W dotychczasowym orzecznictwie i poglądach doktryny przyjmowano, że norma zawarta w art. 57 kpa jest normą prawa procesowego. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Podstawową przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi była okoliczność, iż z nadesłanego na żądanie Sądu potwierdzenia odbioru przez skarżącą decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., od której odwołanie, w ocenie Kolegium, zostało złożone z uchybieniem terminu, nie wynika, że potwierdzenie to odnosiło się właśnie do tej decyzji. Istnieją bowiem poważne rozbieżności odnoszące się do numeru zaskarżonej decyzji i numeru decyzji, której dowód doręczenia nadesłano do Sądu. W konsekwencji całkowicie prawidłowo Sąd I instancji uznał, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania było wydane przedwcześnie. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł dla organu administracji na podstawie art. 141 § 4 ppsa wskazania co do dalszego postępowania: wyjaśnienie, czy stronie została doręczona zaskarżona decyzja, a jeżeli tak to w jakim terminie. W przypadku zaś braku możliwości wyjaśnienia tej kwestii, Sąd uznał za konieczne prawidłowe doręczenie tej decyzji i dopiero od daty tego doręczenie obliczanie terminu do wniesienia odwołania. Zarysowane wyżej rozważania Sądu I instancji w żaden sposób nie uzasadniają ani nie usprawiedliwiają zgłoszonych w skarze kasacyjnej zarzutów, które czynią wrażenie, jakby dotyczyły zupełnie innej sprawy, jedynie bardzo luźno związanej ze sprawą rozpoznawaną przez Sąd I instancji. W rezultacie należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są całkowicie nietrafne. Skoro Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustalił fundamentalnej dla sprawy kwestii - czy i ewentualnie kiedy decyzja organu I instancji została doręczona stronie, to całkowicie zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, chociaż nie tak obszerne jak skarga kasacyjna, odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 ppsa, a wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie abstrahuje ono od poglądów doktryny i orzecznictwa. Wbrew bowiem temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się w budzącej wiele kontrowersji kwestii terminów, których koniec przypada na sobotę. Sąd ten nie wypowiadał się też na temat regulacji powyższej kwestii w przepisach Ordynacji podatkowej i ppsa, stąd zarzut naruszenia art. 134 ppsa przez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy jest zupełnie chybiony. Przepis art. 83 § 3 ppsa stanowi: "Oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu". Powołany przepis, jak i przepis § 2 tego samego artykułu, o którym mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie był przez Sąd I instancji powoływany, tak zresztą jak i art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej. Stąd nie było możliwe naruszenie tych przepisów przez ten Sąd. Także zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie nietrafne. Ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd była wnikliwa i w żaden sposób nie naruszała art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1169, z późn. zm.). Sąd I instancji nie stosował art. 57 § 4 kpa, nie mógł więc naruszyć tego przepisu przez "rażąco błędną wykładnię". Nie stosował także art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej nie mógł więc niewłaściwie zastosować tego przepisu. Na marginesie należy zauważyć, że całkowicie chybione jest stanowisko składającego skargę kasacyjną odnośnie możliwości stosowania dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej w odniesieniu do przepisu, którego znaczenie wydaje się jednoznaczne na gruncie wykładni językowej. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09 wyrażono, w oparciu o stanowisko doktryny teorii prawa, pogląd, że można stosować dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej także w odniesieniu do ustalenia znaczenia przepisu, który z pozoru jest jasny i precyzyjny na gruncie wykładni językowej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.