II GSK 911/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 838/09 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 838/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu 9 lipca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W., decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdził wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i nałożył na T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Pismem z dnia 20 października 2008 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego Ł. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zawarto informację, że oryginał udzielonego pełnomocnictwa przedłożono do sprawy nr[...], dołączając do odwołania jego kserokopię. Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia oryginału lub notarialnie poświadczonej kopii udzielonego pełnomocnictwa, z którego będzie wynikało, że jest on uprawniony do reprezentowania strony przed GITD. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia pełnomocnictwa udzielonego Ł. B. przez skarżącą. W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. poinformował organ o niemożliwości przedłożenia oryginału lub notarialnie poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, gdyż jego oryginał został dołączony do akt innego postępowania w wykonaniu wcześniejszego żądania organu administracji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 64 § 2 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że pełnomocnik nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że powyższe odwołanie zostało złożone przez osobę uprawnioną do reprezentowania skarżącej – T. Sp. z o.o. Pismem z dnia 20 marca 2009 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 33 § 3 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a., art. 33 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższą skargę Sąd I instancji podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. powołał się na brak możliwości przedstawienia oryginału lub odpisu pełnomocnictwa z uwagi na to, że oryginał udzielonego pełnomocnictwa został dołączony do akt innego postępowania, których sygnatura została podana. Tymczasem w myśl art. 33 § 2 i 3 k.p.a. organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa, gdyż w postępowaniu administracyjnym musi być ono udzielone wprost. Dopiero od momentu zawiadomienia organu administracyjnego przez stronę o ustanowieniu pełnomocnika, jest on zobligowany doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania. Wobec tego nie jest rolą organu dokonywanie we własnym zakresie odpisu (kserokopii) dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu - jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku – i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w kolejnej sprawie. Obowiązkiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt każdej sprawy oddzielnie. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nieuzupełnienie braków w postaci złożenia pełnomocnictwa, pomimo prawidłowego wezwania organu do ich usunięcia, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu I instancji nieusunięcie przez pełnomocnika skarżącej braków formalnych odwołania spowodowało, że nie było ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania odwoławczego, a więc nie zrodziło konieczności wydania orzeczenia kończącego to postępowanie, jakim jest postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a.. Nieuzupełnienie przez pełnomocnika skarżącej spółki braków powinno skutkować sankcją pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Brak było natomiast podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., które zapada w sytuacji wniesienia odwołania przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 838/09 wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, który zaskarżył wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd ww. przepisów k.p.a. i w konsekwencji uznaniu, że organ odwoławczy rozstrzygający w niniejszej sprawie zobowiązany był, wobec nieusunięcia przez pełnomocnika strony braków formalnych odwołania, pozostawić odwołanie bez rozpoznania, podczas gdy organ odwoławczy wydał postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej p.u.s.a), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż nieusunięcie przez pełnomocnika strony braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ terminie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie stanowi przyczyny niedopuszczalności odwołania skutkującej wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., w którym organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji traktuje pozostawienie podania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia jego braków formalnych jako czynność materialno-techniczną, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" i która nie wymaga wydania ani decyzji, ani postanowienia. Powyższą argumentację Sądu I instancji organ uznał za nietrafioną, ponieważ nie uwzględnia specyfiki odwołania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wniesienie odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego inicjuje postępowanie odwoławcze, a ustalenie przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania następuje już w początkowym etapie postępowania odwoławczego, który określany jest jako faza wstępna. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że kontrola formalna dopuszczalności odwołania nie uruchamia postępowania odwoławczego i nie jest jego częścią. Ponadto przywołana przez Sąd w uzasadnieniu wyroku argumentacja odnosi się do "podań" w ogólności i nie uwzględnia specyfiki takiego rodzaju podań jakimi są odwołania, które tworzą grupę pism procesowych, do których powinny mieć zastosowanie regulacje prawne przewidziane tylko dla tego rodzaju pism procesowych. Organ wnoszący skargę kasacyjną zwrócił także uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. w innej sprawie sygn. akt VI SA/Wa 899/09, wydanym w ramach postępowania wszczętego ze skargi na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, toczącego się równolegle z postępowaniem przed WSA w Warszawie prowadzonym w niniejszej sprawie, wskazał, że niedopuszczalne jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia jego braków w terminie. W takim wypadku winno być wydane postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a.), gdyż nieuzupełnione w terminie braki formalne odwołania stanowią jedną z przyczyn jego niedopuszczalności. Skarżąca spółka nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. Analizując skargę w aspekcie podniesionych w niej zarzutów, rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Trafnie Sąd uznał, że ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. W odwołaniu pełnomocnik powołał się na udzielone mu pełnomocnictwo, dołączając jedynie jego kserokopię. Równocześnie poinformował, że oryginał pełnomocnictwa udzielonego przez firmę T. Sp. z o.o. dołączony został do akt w innej sprawie. Zasadnie więc organ odwoławczy zażądał od adwokata uzupełnienia braków formalnych odwołania przez złożenie oryginału pełnomocnictwa lub jego właściwie poświadczonej kopii. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Każde podanie, w tym także żądanie, wyjaśnienie lub zażalenie skierowane do organu administracji publicznej albo w celu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w Dziale II Kodeksu albo w związku z toczącym się postępowaniem jurysdykcyjnym, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. W konsekwencji ustawa stanowi kategorycznie, że jeżeli w skierowanym do organów podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego nie został wskazany adres osoby, która je wniosła, a organ nie ma możliwości ustalenia jej adresu, to wówczas podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.), czyli nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podobnie rzecz ma się w wypadku, gdy podanie określa wprawdzie osobę, od której pochodzi, jej adres, żądanie, ale nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisami prawa, a wnosząca je osoba pomimo prawidłowego jej wezwania i pouczenia przez organ o konieczności usunięcia stwierdzonych braków nie usunęła ich w terminie 7 dni – wówczas organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przepis art. 32 k.p.a. stanowi, iż strona może działać przez pełnomocnika, zaś z art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis. Konsekwencją zasady ogólnej przyjętej w art. 9 k.p.a. – braki nie powodują od razu bezskuteczności podania, przepis art. 64 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do ich usunięcia w ustalonym terminie, należą braki wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia w postępowaniu administracyjnym braków, które są możliwe do usunięcia, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa (wyrok NSA z 8 grudnia 1993 r. sygn. akt NSA 488/93). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Trafnie Sąd zauważył, iż niedostarczenie organowi odwoławczemu żądanych dokumentów uprawniało organ do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Brak pełnomocnictwa uniemożliwiał dalsze prowadzenie postępowania. Pozostawienie zaś bez rozpoznania, to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. Prawidłowo wywiódł Sąd, iż nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Wobec braku podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.