II SA/Kr 966/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi J. D., M. D., A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 8, art. 9 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1459), art. 104 § 1 kpa, orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej KW nr [...] w prawo własności na rzecz M. D. i J. D. na prawach wspólności ustawowej w 1/2 części oraz M. K. i A. K. na prawach wspólności ustawowej w 1/2 części. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta [...] podał, że [...] r. M. D. i A. D. oraz M. K. i A. K. wnieśli o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości. Wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy użytkowania wieczystego z [...] 1990 r. Rep A l nr [...] celem wzniesienia przez nabywców obiektu piekarni i cukierni. Pismem z [...] r. organ l instancji przedstawił użytkownikom wieczystym wysokość opłaty należnej z tytułu przekształcenia w kwocie [...] zł. Następnie, pismem z dnia [...] r. wysokość tejże opłaty została zmniejszona do kwoty [...] zł, w związku ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 r., i dokonaną na tej podstawie aktualizacją operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ l instancji podkreślił, że skarżący domagali się jednak nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, bez równoczesnego przedstawienia dowodów mających uzasadnić taką decyzję organu l instancji, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. W toku dalszego postępowania organ l instancji pismem z [...] r. poinformował pełnomocnika skarżących o wchodzącej w życie ustawie z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wynikających z tego faktu konsekwencjach dla sposobu załatwienia sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W wyniku odwołania stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] r., uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Obecnie organ l instancji rozpoznając ponownie sprawę miał na uwadze, że przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, póz. 1299 ze zm.), znowelizowane ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zostały uchylone ustawą z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U Nr 175, póz. 1459), która weszła w życie 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przepis art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi natomiast, iż osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Organ l instancji podał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], pozostająca w użytkowaniu wieczystym J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. jest zabudowana pawilonem handlowym, zatem jest wykorzystywana na cele komercyjne. Wobec tego nie są spełnione przesłanki określone w art. 1 powołanej ustawy, bowiem nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami ani nie jest przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, nie jest również nieruchomością rolną, stąd brak jest podstaw do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności na rzecz skarżących. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. Skarżący oświadczyli, iż w dalszym ciągu wnoszą o dokonanie nieodpłatnego przekształcenia, przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wskazali, iż złożyli swój wniosek o przekształcenie, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., czyli wtedy, gdy obowiązywały zakwestionowane potem przez Trybunał Konstytucyjny przepisy ustawy z 4 września 1997 r. Dlatego też zdaniem skarżących w rozpatrywaniu ich sprawy winne znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 4 września 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1450 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne, lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast jak wynika z całości akt sprawy, w tym z operatu szacunkowego Nr [...], z [...] r. - nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] opow. [...] m2 zabudowana jest pawilonem handlowym (powyższe stwierdzenie znajdujące się na karcie [...] akt sprawy, poparte jest zdjęciami - karta [...]). Również zapis, znajdujący się w akcie notarialnym umowy użytkowania wieczystego z [...] 1990 r., mówi, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], położona w [...] przy ul. [...], oddana zostaje w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia przez nabywców obiektu piekarni i cukierni. Przedmiotowa nieruchomość, która w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. była w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych - tj. J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K., nie była zabudowana na cele mieszkalne lub zabudowana garażami, jak też przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, ani też nie była nieruchomością rolną. Nie spełniała też warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej wyżej ustawy. Ponieważ nieruchomość przy ul. [...] zabudowana jest obiektem o charakterze całkiem innym, niż wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeto brak było podstaw do dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium zaznaczyło, że nie jest niczym uzasadniony pogląd, wyrażony w odwołaniu, iż z racji na fakt, że skarżący złożyli swój wniosek o dokonanie przekształcenia jeszcze pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 4 września 1997 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przeto należy do ich wniosku stosować przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz 5 tegoż aktu prawnego. Kolegium dodatkowo wskazało, że ustawa z 29 lipca 2005 r. zawiera przepis intertemporalny. Jest nim art. 8, który stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 (tj. ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości) a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, tj. ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Przepis ten jest jasny i jednoznaczny. Nie pozostawia on organowi żadnych możliwości do interpretacji jego treści. Nie uzależnia stosowania ustawy do spraw już wszczętych, od żadnej daty, w szczególności daty złożenia wniosku. Skargę od powyższej decyzji z [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. Skarżący zarzucili naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praw nabytych. Naruszenia tej zasady skarżący upatrywali w odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej [...] w prawo własności bez opłaty pomimo, że w chwili złożenia przez skarżących wniosku obowiązujące wówczas przepisy prawne dopuszczały taką możliwość. Skarżący podkreślili, że w ich sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznającego przepisy ustawy z 4 września 1997 r. za niezgodne z Konstytucją, a zezwalające na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu przeznaczonego także na cele związane z usługami handlowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organy administracji wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych decyzji. Istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie stanu prawnego w oparciu, o który winien zostać rozpoznany wniosek skarżących J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególność należy zauważyć, że z wnioskiem o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżący wystąpili w dniu [...] 1999 r. Skarżący wnieśli o przekształcenie za odpłatnością prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Następnie pismem z dnia [...] r. skarżący wskazali, że domagają się nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W chwili składania wniosku przez skarżących obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 153, póz. 781 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc w dniu 13 października 2005 r. Niemniej jednak postępowanie administracyjne toczące się z wniosku skarżących do tego dnia nie było zakończone ostateczną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2005 r. uchyliło bowiem decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 145 ze zm.), która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r., sprawy w których postępowania zostały wszczęte na wniosek lub z urzędu na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 153, póz. 781 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2002 r., Nr 113, póz. 1209 ze zm.) toczą się dalej w trybie ustawy o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. Skoro zatem sprawa skarżących nie była zakończona decyzją ostateczną w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1459 ze zm.) sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Niezależnie od tego, że żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego zgłoszone było wcześniej - jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy. Dlatego też organy administracji postąpiły prawidłowo rozpoznając wniosek skarżących w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz.1450 ze zm.). Ustawa ta jednak nie zezwala na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o takim charakterze jak nieruchomość skarżących. W myśl art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a także osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Mając zatem na uwadze regulacje prawne obowiązujące w chwili rozpoznawania wniosku skarżących należy stwierdzić, że organy administracji nie bez podstawy odmówiły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący bowiem nie spełniają przesłanek o jakich mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy. Nieruchomość nie jest bowiem zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami, ani nie jest przeznaczona pod tego typu zabudowę, nie jest również nieruchomością rolną. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych należy zauważyć, że skarżący spornego prawa nie nabyli. Prawo własności wynikające z przekształcenia użytkowania wieczystego nie powstaje ex legę. Źródłem jego jest decyzja organu administracji publicznej mająca konstytutywny charakter. W ciągu postępowania administracyjnego nie została wydana decyzja, na mocy której skarżący nabyliby prawo własności, czy jakiekolwiek inne prawo. Dlatego też nie można stwierdzić naruszenia zasady ochrony praw nabytych skoro żadne prawa nie zostały nabyte. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.