II OW 11/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 10 marca 2009 r., nr OŚ.I.6214-8/08 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego miedzy Prezydentem Miasta Jastrzębie Zdrój a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Katowicach, w sprawie przywrócenia stanu koryta cieku Ruptawka w miejscowości Jastrzębie Zdrój postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 9 października 2008 r. w przedmiocie przywrócenia stanu koryta cieku Ruptawka w miejscowości Jastrzębie Zdrój Postanowieniem z dnia 4 lutego 2009 r., znak: SBH/7145/11/09 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Prezydentowi Miasta Jastrzębie Zdrój, na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071), pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego z dnia 9 października 2008 r., znak: TW.ZW.OE.B.0723-32/08 dotyczące przywrócenia właściwego stanu koryta rzeki Ruptawki w m. Jastrzębie Zdrój w obrębie nieruchomości nr 320/18, 222/18 oraz 341/18. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że roboty, o których mowa w przywołanym piśmie nie mają charakteru robót budowlanych. Objęte są one przede wszystkim obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zastosowania konsekwencji braku tego pozwolenia. Organ wskazał, że regulacja koryt cieków naturalnych zgodnie z art. 69 w związku z art. 67 i 68 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Potwierdza to przepis art. 122 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Natomiast art. 140 Prawa wodnego wskazuje właściwość Prezydenta Miasta w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz konsekwencji braku tych pozwoleń. W związku z powyższym Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój, pismem z dnia 10 marca 2009 r. wszczął przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spór kompetencyjny. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że Marszałek Województwa Śląskiego, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. Nr 16 poz. 149) wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do cieku Ruptawka. Ponadto wnioskodawca wskazał, że stosownie do treści art. 140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ właściwy do wydawania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy również w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tego pozwolenia, a także orzeczenia o przeniesieniu prawa własności urządzenia wodnego na własność właściciela wody. Stosownie natomiast do treści art. 131 ust. 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza, że organ nie działa z urzędu, a zatem w przypadku braku stosownego wniosku, postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie wszczyna się. Z kolei dla stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tego pozwolenia, niezbędne jest to aby takie pozwolenie wcześniej już było wydane, co również nie ma miejsca w niniejszej sprawie (zmiana koryta rzeki nastąpiła bez pozwolenia wodnoprawnego). Wnioskodawca powziął wątpliwość, czy starosta posiada kompetencje do wyciągnięcia konsekwencji z braku pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie kompetencje do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskodawca stwierdził, że kompetencji starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego nie można wywodzić z art. 140 ust. 1 nawet w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Byłby to przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wnioskodawca wywiódł, że gdyby ustawodawca chciał powierzyć staroście kompetencje do nakazywania rozbiórki urządzeń wodnych, to mógł to uczynić w art. 140 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygające znaczenie w sprawie mają regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, a nie przepisy prawa budowlanego. Niewątpliwe jest, że to starosta a nie organ nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawach wydawania, ograniczania i cofania pozwoleń wodnoprawnych (art. 140 ust. 1 i 3 ww. ustawy) i że dokonana w sprawie zmiana koryta rzeki Ruptawki nastąpiła bez pozwolenia wodnoprawnego. Oczywiste jest również, w świetle regulacji art. 64a Prawa wodnego, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest jednocześnie właściwym do ewentualnej legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez takiego pozwolenia. To wskazuje na zamiar ustawodawcy powierzenia staroście do wykonania całokształtu spraw związanych z rozstrzyganiem o bycie prawnym urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego. I co prawda można mieć wątpliwości czy dokonana zmiana koryta rzeki jest wykonaniem urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 pkt 19 Prawa wodnego, to jednak zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje domniemywać, że nie było jego celem powierzenie rozstrzygania w tego samego typu sprawach dwóm różnym organom. Nie sposób byłoby przecież zaakceptować sytuacji, w której o legalizacji określonych prac stanowiących przedmiot regulacji Prawa wodnego rozstrzygałby starosta, ale o braku takiej możliwości i związanych z tym skutkach prawnych inny organ. Jeżeli tak to trzeba uznać, iż mimo braku regulacji expressis verbis wskazującej organ właściwy do podjęcia określonych działań prawnych organem tym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój pełniący funkcję starosty. Naczelny Sąd Administracyjny, zgadzając się co do zasady z twierdzeniem wnioskodawcy niniejszego sporu kompetencyjnego, że kompetencji organu administracji publicznej nie można domniemywać i że winna ona być wyraźnie w prawie określona, zauważa, że w niniejszym przypadku chodzi nie o domniemywanie istnienia w prawie określonej kompetencji, a o jej "przypisanie" konkretnemu organowi, co jeśli nie zostało wyraźnie uregulowane, musi być wywiedzione z systemu obowiązującego prawa.