I SA/Wa 287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej H. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku H. D. i J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r., nr [..] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] stycznia 1962 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w gm. kat. P., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w N. - KW nr [...], oznaczonej jako [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. z G., zostało wydane z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] stycznia 1962 r., nr [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), wywłaszczyło na rzecz Państwa - na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. m.in. nieruchomość położoną w gm. kat. P., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w N. - KW nr [...], ozn. jako [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność A. z G. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K., z uwagi - jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia – na niezbędność dla wykonani zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności: pod rozbudowę drogi P.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. jako [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2, złożyli H. D. i J. Ś. (następcy prawni A. G. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Z. z [...] stycznia 1965 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2006 r. sygn. akt I [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż orzeczenie z [...] stycznia 1962 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostało skierowane do osoby nieżyjącej w dacie jego wydania. Decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. zostało wydane z naruszeniem prawa. Pismem z 11 sierpnia 2008 r. H. D. i J. Ś. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury. Zarzucili wydanej decyzji rażące naruszenie prawa przez to, że została wydana w stosunku do nieżyjącej w tym czasie A. z G., która zmarła 12 lipca 1959 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono zarzut nie zrealizowania wyrażonej w art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 10 kpa zasady pełnego i wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, Minister Infrastruktury wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zatem w aspekcie przytoczonej ustawy należy oceniać zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 2 powyższej ustawy wywłaszczenia można było dokonać tylko na rzecz Państwa. Natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w powyższej sprawie był Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K., który wystąpił z takim wnioskiem nr [...] – P. w piśmie z 3 stycznia 1961 r. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie określona jako "cele użyteczności publicznej" została zachowana, gdyż przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na "niezbędność dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę drogi P.", co znajduje potwierdzenie w treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] stycznia 1962 r. Z zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] października 1956 nr [...], które zostało załączone do wniosku o wywłaszczenie wynika, że przebudowę drogi powiatowej P., według alternatywy II, uzgodniono z lokalizacją ogólną Wojewódzkiej Komisji Planowania [...] w K. nr [...] z [...] października 1955 r. Organ nadzoru wskazał, że z aktualnego stanu prawnego wynika, że dawne działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 zostały włączone w skład drogi oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] leżąca w pasie drogowym drogi wojewódzkiej P. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje na wypełnienie przesłanki wymienionej w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Organ powołał treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., który nakładał, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i podkreślił, że z akt sprawy wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie spełnił wymogi art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. w piśmie z 3 stycznia 1961 r. uzasadniając swój wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości stwierdził, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości "nie dały pozytywnych wyników", zaś dowody potwierdzające wystąpienie przez wnioskodawcę z ofertami dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostały przedstawione na rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, która została zarządzona pismem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 10 maja 1961 r., a przeprowadzona w dniach 20 czerwca 1961 r. - 29 czerwca 1961 r. W ocenie organu ze względu na powyższe, jak i na wzajemną relację przepisów art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. nie można uznać, że organ wywłaszczający dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Z akt archiwalnych wynika, że wniosek z 3 stycznia 1961 r. nr I (1-64/60) - Poronin o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został złożony przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. i wskazywał cel wywłaszczenia, którym była budowa drogi P. na terenie gm. kat. B. Do wniosku załączono wszystkie wymagane przez art. 15 ust. 1 załączniki tj.: plan sytuacyjny wnioskowanego terenu, zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], wyciągi hipoteczne oraz operat wywłaszczeniowy. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowej decyzji nie można również zarzucić naruszenia art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] maja 1961 r. nr [...] powiadamiające o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Jak wynika, z akt sprawy zawiadomienie powyższe zostało przesłane do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w P. i B. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni. Z akt sprawy nie wynika by ktokolwiek ze spadkobierców - mimo ogłoszeń - poinformował organ o śmierci właściciela nieruchomości i o swych do tejże nieruchomości prawach. Realizacja takiej inwestycji jak budowa drogi wojewódzkiej nie mogła być niezauważona. Organ nadzoru podniósł, że z przesłanego przez wnioskodawców odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że A. G. z domu G. zmarła 17 lipca 1959 r., zatem zarówno zawiadomienie z 10 maja 1961 r. nr [...], jak i orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] stycznia 1961 r. nr [...], zostały skierowane do A. z G. jako właścicielki nieruchomości ozn. [...]. Organ nadzoru wskazał, że ze względu na to, że ze śmiercią osoby fizycznej wygasa jej zdolność prawna, to stwierdzić należy, że A. z G. nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ zauważył, że zarówno wnioskodawca, jak i organ wywłaszczeniowy ustalili właściciela nieruchomości na podstawie danych uzyskanych z księgi wieczystej KW [...]. Ustalenie właściciela dokonane zostało w oparciu o wynikające z art. 18 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe domniemanie, że prawo ujawnione w księdze wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Stwierdzenie nabycia spadku po A. z G. miało miejsce dopiero w 1965 r. co znajduje potwierdzenie w nadesłanym przez wnioskodawców postanowieniu Sądu Powiatowego w Z. sygn. akt Ns: [...]. Organ nie miał więc możliwości ustalenia następców prawnych A. G. w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Minister Infrastruktury zauważył, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] została wydana w stosunku do osoby zmarłej, a więc nie mogącej być podmiotem prawa, a co za tym idzie stroną postępowania administracyjnego. Wobec czego organ wywłaszczeniowy naruszył w sposób rażący prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa organ nie stwierdza nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i w takim przypadku ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał, że o nieodwracalności skutków prawnych można mówić, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Minister stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115) drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu, gminy i jako drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu i stanowić własności prywatnej. Z tego względu nie jest możliwe cofnięcie skutków prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż jak wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonych przez geodetę uprawnionego B. L. wywłaszczona działka nr [...] została podzielona na dwie działki tj. o numerach [...], natomiast działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...]. Działki [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m² zostały włączone w skład drogi oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...], która leży w pasie drogi wojewódzkiej P. Dlatego zdaniem organu nie jest możliwe cofnięcie skutków prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] stycznia 1962 r. Z kolei zgodnie z art. 156 § 2 kpa organ nie stwierdza nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i w takim wypadku ogranicza się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. D. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Minister Infrastruktury zbagatelizował fakt wydania decyzji wywłaszczeniowej już po śmierci A. z G., która zmarła prawie trzy lata wcześniej. Skarżąca podkreśliła, że stanowi to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru pominął całkowicie treść art. 7 i art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Art. 7 stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Z kolei art. 23 ust. 1 ustawy winien być ze względu na datę wydania decyzji (1962 r.) rozpatrywany dodatkowo w ścisłym związku z wymogami art. 107 obowiązującego już wówczas Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej orzeczenie było wadliwe, gdyż min. nie zawierało szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzja wywłaszczeniowa nie spełniła także wymogów przewidzianych w art. 7, art. 23 ust. 1 pkt. 3 i art. 24 stawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarówno A. G. jak i jej następcy prawni nie tylko nie zostali wymienieni w decyzji jako uprawnieni do odszkodowania, ale w rzeczywistości nigdy nie otrzymali jakiegokolwiek odszkodowania. Odszkodowanie nie zostało ustalone ani w samej decyzji o wywłaszczeniu ani w żadnej innej odrębnej decyzji. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Podkreśliła, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego właściciel powinien być wezwany do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie nakładał na spadkobierców osoby zmarłej obowiązku przeprowadzenia postępowania spadkowego. Dlatego zdaniem skarżącej niezrozumiała jest sugestia organu nadzoru, że to spadkobiercy przyczynili się do błędu organu nie ujawniając swoich praw w księdze wieczystej. Skarżąca podkreśliła, że Minister Infrastruktury błędnie zinterpretował przepisy art. 16 i 17 ustawy wywłaszczeniowej. Zawarty tam nakaz zawiadamiania stron za dowodem doręczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego potraktował wyłącznie jako czynność czysto techniczną. Tymczasem przepisy ustawy nakazywały zawiadamianie stron za wyraźnym dowodem doręczenia. Skarżąca wskazała, że argumentacja dotycząca wywołania przez kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] stycznia 1962 r. nieodwracalnych skutków prawnych jest nie do przyjęcia. Podniosła, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych obejmuje min. sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1374/96; wyrok NSA z 9 czerwca 1998 r., II SA 38/99; wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., IV SA 1205/97; wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86 - ONSA 1987, nr 2 poz. 81). Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie zachodzi obiektywna możliwość cofnięcia skutków wywołanych przez decyzję o wywłaszczeniu. Nie przestał bowiem m.in. istnieć przedmiot wywłaszczenia (a więc w niniejszej sprawie nieruchomość zajęta pod drogę nie uległa ani zniszczeniu ani zużyciu). Ponadto skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości, nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem grunt nadal istnieje tyle tylko, że jest wykorzystywany jako jezdnia asfaltowa. Skarżąca podniosła, że jedynie dalsze rozporządzenie przez podmiot publiczny przejętą własnością, dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić podstawę do oceny, że decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) nieruchomości wywołała nieodwracalny skutek. Chodzi tu o wypadki sprzedaży całości lub części przejętej nieruchomości albo ustanowienia na niej użytkowania wieczystego, w których doszło do zawarcia umowy z osobą trzecią oraz wpisania prawa w księdze wieczystej. W ocenie skarżącej skoro nieruchomość wywłaszczona nie była nigdy przedmiotem rozporządzenia dokonanego przez Państwo na rzecz osób trzecich, decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała tym samym nieodwracalnego skutku prawnego. Zdaniem skarżącej twierdzenie o rzekomej nieodwracalności skutków kwestionowanego orzeczenia o wywłaszczeniu z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest także chybione. W ustawie o drogach publicznych w żadnym miejscu nie ma przepisu mówiącego o tym, jak twierdzi Minister, że "drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu i stanowić własności prywatnej". Gdyby ustawodawca chciał przesądzić o tym, że drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu i stanowić własności prywatnej, to wprowadziłby w ustawie o drogach publicznych wyraźny przepis o tym świadczący, jak uczynił to w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić. Otóż zarówno skarżąca, jak i organ nadzoru słusznie podnoszą, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby nie żyjącej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) kpa. Stanowisko takie jest zresztą ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Rozbieżność stanowisk skarżącej i organu nadzoru dotyczy oceny innych naruszeń prawa w decyzji wywłaszczeniowej. Ma rację skarżąca zarzucając Ministrowi Infrastruktury wadliwą ocenę decyzji wywłaszczeniowej, polegającą na przyjęciu, iż organ wywłaszczeniowy nie naruszył przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w tym jej art. 6 oraz art. 16. Przepisy te dotyczą wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, prowadzenia rokowań, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Skoro właścicielka nieruchomości nie żyła od 1959 r., to wadliwe jest stanowisko organu, że nie naruszone zostały powyższe przepisy. Należy podnieść, że wywody skargi w głównej mierze skierowane są na wykazanie, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] stycznia 1962 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże kwestia ta nie była sporna. Organ nadzoru uznał, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły być skuteczne. Istota rozpatrywanej sprawy polega na rozstrzygnięciu, czy decyzja wywłaszczeniowa wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 in fine kpa. Minister Infrastruktury rozstrzygnął, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. W motywach uzasadnienia decyzji nieodwracalność skutków prawnych organ upatruje w fakcie, że wywłaszczone działki znajdują się w pasie drogi wojewódzkiej, która to droga, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie może być przedmiotem obrotu i stanowić własności prywatnej. Ze stanowiskiem organu w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można się zgodzić, a więc zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne. W świetle orzecznictwa i doktryny nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja będąca źródłem tego prawa. Tak samo zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej skutkujące wpisem do księgi wieczystej i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych uznaje się za nieodwracalny skutek prawny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2006 r. I OSK 1773/04 (Lex 19857) jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela. Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 kpa, nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie możliwe jest odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością. Dlatego stanowisko organu, że istnienie na wywłaszczonych działkach drogi wojewódzkiej samo przez się stanowi nieodwracalny skutek prawny, jest niezasadne. Stwierdzić należy, że skutkiem decyzji wywłaszczeniowej było odjęcie prawa własności ma rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie na wywłaszczonym gruncie wybudowana została droga. Jest to jednak zdarzenie faktyczne, które nie może być rozpatrywane w kategoriach nieodwracalnych skutków prawnych. Ma rację skarżąca, że nieruchomość istnieje z tym tylko, że zabudowana jest drogą wojewódzką. Jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) droga nr [...] P. została zaliczona do drogi wojewódzkiej. Jednakże zaliczenie to nie wywołuje skutków w zakresie prawa własności. Również prawo własności do konkretnej drogi nie powstaje z mocy samego prawa, w tym także na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie - jak wskazał organ nadzoru - drogi publiczne są wyłączone z obrotu i zgodnie z art. 2 ust. ustawy o drogach publicznych mogą one stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, jednakże w niniejszej sprawie nie chodzi o obrót drogą publiczną. Wymaga podkreślenia, że wiele dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich) znajduje się na gruntach będących własnością osób fizycznych. Z tej przyczyny toczą się postępowania administracyjne w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Co do spornych działek toczy się takie postępowanie w trybie wyżej powołanego przepisu przed Wojewodą [...], obecnie jest ono zawieszone do czasu zakończenia postępowania nadzorczego. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej skutkować będzie tym, iż sporne działki nie przeszły w 1962 r. na rzecz Skarbu Państwa, co wcale nie oznacza, że skarżąca i J. Ś. (jako spadkobiercy A. G.) pozostaną właścicielami nieruchomości do chwili obecnej, chociażby z przyczyn wyżej wskazanych. Jednakże zachowają oni uprawnienia wynikające z prawa własności w postaci przede wszystkim prawa do odszkodowania za utraconą własność. Konkludując, organ nadzoru naruszył art. 156 § 2 in fine, przez błędne przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy czym fakt, że naruszony przepis jest zamieszczony w kodeksie postępowania administracyjnego, nie oznacza, iż ma on charakter wyłącznie procesowy. Dla oceny charakteru prawnego przepisu miarodajny pozostaje przede wszystkim jego przedmiot i treść, a nie samo miejsce ulokowania danego przepisu w określonym akcie prawnym. O takim ulokowaniu decydują względy systemowe, a także względy określonej techniki ustawodawczej. Przepis art. 156 § 2 in fine kpa ma niewątpliwie cechy przepisu materialnoprawnego. Określa on bowiem podstawowe przesłanki merytoryczne, a ponadto tworzy podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego organów stosujących ten przepis w oparciu o zdarzenia prawne, z którymi przepisy prawa materialnego łączą skutek w postaci odwracalnego albo nieodwracalnego skutku prawnego. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt a) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.