I SA/Wa 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej I. M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z dniem wejścia w dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) tj. z dniem 22 listopada 1945 r. nieruchomość [...] położona przy ul. [...] będąca własnością L. R. przeszła na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa. W aktach sprawy znajduje się wniosek L. R. z dnia 17 stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie -mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1964 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło uprawnionemu przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...]. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony został pod budowę magazynów spedycyjnych, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem wg planu. Odwołania od w/w orzeczenia nie złożono. W dniu 16 czerwca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazało do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek I. M. (następczyni prawnej L. R.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady narodowej w W. z dnia [...] lipca1964 r. Nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1964 r. Nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do [...] m2 gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w części dotyczącej gruntu nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (tj. dz. ew. nr [...]) Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu podtrzymał w całości dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 24 maja 2007 r. do Ministra Infrastruktury, wpłynął wniosek I. M. o stwierdzenie nieważności w/w ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. Nr [...]. Do wniosku załączono szkic przebiegu granic nieruchomości z rozliczeniem dawnych działek hipotecznych sporządzony w dniu [...] marca 2007 r. przez geodetę uprawnionego M. R. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem rozważań zarówno Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2002 r., jak i Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. był przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotową nieruchomość na dzień wydania orzeczenia dekretowego. Ustalono, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość objęta była "Perspektywicznym planem ogólnym, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...], który przewidywał dla tejże nieruchomości przeznaczenie pod tereny kolejowe. W aktach sprawy znajduje się wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym cała nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], była przeznaczona pod tereny kolejowe. Zbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia orzeczenia dekretowego i faktem, że dotyczyło ono jedynie części przedmiotowej nieruchomości, a treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. i załączonym do niej szkicem [...], w ocenie organu nadzorczego może świadczyć o tym, iż organ dekretowy wbrew treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), analizował nie przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przeznaczenie nieruchomości według decyzji o lokalizacji szczegółowej. Wskazano, iż organ I instancji odniósł się do sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem orzeczenia dekretowego, w którym jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazano przeznaczenie nieruchomości "pod budowę magazynów spedycyjnych", a przeznaczeniem tejże nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego pod "tereny kolejowe". W ocenie organu I instancji błędne uzasadnienie orzeczenia dekretowego pozostało bez wpływu na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia. A zatem w/w wadliwość nie może zostać potraktowana jako rażące naruszenie prawa. Ustalenia powyższe organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w pełni podzielił. Skarżąca oceniła, biorąc pod uwagę wielkość poszczególnych działek, że orzeczeniem dekretowym zostały objęte jedynie działki [...], nie zostały nim natomiast objęte działki nr [...]. W ocenie organu, ze szkicu przebiegu granic nieruchomości z rozliczeniem dawnych działek hipotecznych sporządzonego w dniu [...] września 2008 r. przez geodetę uprawnionego M. R. wynika, że teren objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej obejmuje m.in. część działek ew. nr [...], które aktualnie wchodzą w skład dawnej nieruchomości, ozn. nr [...]. Ponadto zdaniem Ministra Infrastruktury dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia są okoliczności, podnoszone przez skarżącą, a dotyczące zmian w granicach nieruchomości jakie zaszły po dacie wydania orzeczenia dekretowego, tj. po dniu [...] lipca 1964 r. Obowiązkiem organu administracyjnego jest uwzględnienie stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji, a zatem Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązane było uwzględnić stan faktyczny istniejący na dzień wydania orzeczenia, tj. na dzień [...] lipca 1964 r. Również Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonując kontroli w trybie art. 156 k.p.a. zobowiązany był skontrolować prawidłowość orzeczenia w świetle stanu prawnego i faktycznego sprawy na dzień wydania orzeczenia. Z powyższych względów organ nie zgodził się również z twierdzeniami skarżącej jakoby późniejsze przeznaczenie nieruchomości na cele inne niż tereny kolejowe spowodowało, że istniała "prawna możliwość realizacji roszczeń dekretowych" przez dotychczasowych właścicieli. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej ocena możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli należało oceniać wyłącznie w świetle przeznaczenia tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). Na powyższą decyzję I. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej decyzji : a). naruszenie przepisu art. 156§1 pkt. 1 kpa w związku z art. 113 §2 kpa -wobec odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 roku, również w części dotyczącej wykładni orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 roku -polegającej na wskazaniu, że dotyczy ono działek ewidencyjnych nr [...], będących własnością Skarbu Państwa -mimo, że we wskazanym wyżej zakresie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. b). naruszenie przepisów: art. 7, 8, 77§1 i 107§3 kpa wobec pominięcia zasadniczej części zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym materiału załączonego do pism uzupełniających pełnomocnika skarżącej. c). naruszenie przepisów: art. 7, 8, 77§1 i 107 § 3 kpa wobec bezpodstawnego przyjęcia, że ze szkicu przebiegu granic z rozliczeniem dawnych działek hipotecznych, sporządzonego w dniu [...] września 2008 roku przez inż. R., wynika, że teren objęty decyzją lokalizacyjną obejmuje m.in. część działek ew. nr [...] (co zdaniem organu orzekającego dowodzi, że orzeczeniem administracyjnym z 1964 roku objęto nie tylko dawne działki ew. [...] -ale również działki [...]). Dokonując tego rodzaju ustalenia organ administracyjny z rażącym naruszeniem w.w. przepisów nie wykazał jednocześnie, jaką konkretnie część działek ew. nr [...] uznał za objętą orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1964 roku. d) naruszenie przepisów: art. 7, 77§1 i 107§3 kpa w związku z dowolnością oceny, że opinia geodezyjna zawierająca analizę zmian w przebiegu granic i stanu władania przedmiotowej nieruchomości przez [...] po roku 1964 i będące podstawą jej wydania załączniki -nie mają żadnego znaczenia dowodowego przy ocenie, jaki był zakres przedmiotowy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 roku -mimo, że z powyższych materiałów wynika w sposób bezsporny, że po zakończeniu przez [...] budowy magazynów spedycyjnych nastąpiła regulacja (poszerzenie) ulicy [...] oraz urządzenie chodników i trawników przy ul. [...] kosztem powierzchni, do której prawa przyznano [...] (co oznacza, że orzeczenie administracyjne musiało dotyczyć również tej części powierzchni hipotecznej, która w późniejszym okresie znalazła się pod ulicami [...] tj. części obecnych działek ew. [...]). e) naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy -wobec uznania przez organ orzekający za dopuszczalne prawnie oparcie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 roku na przesłance nie wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego -mimo, że przepis art. 7 ust. 2 w.w. dekretu wymagał rozważenia możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela wyłącznie w nawiązaniu do ustaleń wynikających z planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 roku w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W sprawie jest bezsporne że poprzedniki prawny skarżącej L. R. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...], której był właścicielem. Z załączonego do wniosku zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z [...] grudnia 1948 r. wynika, że nieruchomość ta położona jest przy ulicy [...] i stanowi działkę budowlaną o obszarze [...] m2. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1964 odmówiono L. R. przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Rozpoznając wniosek I. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1964 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z [...] września 2002 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Należy zauważyć, że orzeczenie z [...] lipca 1964 r. rozstrzygało wniosek dekretowy co do części objętej nim nieruchomości w taki sposób, że nie wskazywało na numery działek bądź też na oznaczone w jakiś sposób granice nieruchomości objętej orzeczeniem, a jedynie wskazano w nim, że dotyczy ono części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. Zostało ustalone, że cała nieruchomość [...] objęta wnioskiem dekretowym składała się z działek o nr ewid. [...] - obecnie jest to działka nr [...]. Zarówno działka [...] jak [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Część nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym wchodzi w skład działek ewidencyjnych oznaczonych obecnie nr [...], które stanowią własność komunalną. Z uwagi na mało precyzyjne oznaczenie części nieruchomości w orzeczeniu dekretowym z [...] lipca 1964 r. to badając w trybie nadzorczym o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia rzeczą organu było przeprowadzenie postępowania celem ustalenia jakiej konkretnie części nieruchomości będącej własnością L. R. dotyczyło to orzeczenie. Istotą bowiem kontroli w trybie nadzorczym prawidłowości tego orzeczenia jest ustalenie co do jakiej części, dokładnie, tej nieruchomości rozpoznano wniosek dekretowy dotychczasowego właściciela. Dopiero to pozwala na zbadanie, czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej była zgodna z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy też naruszała ten przepis i w jakim stopniu, Precyzyjne ustalenia, które z części konkretnych działek składały się na powierzchnię [...] m2, wskazaną w orzeczeniu administracyjnym, ma również i to istotne znaczenie, że w pozostałej części wniosek dekretowy do chwili obecnej nie został rozpoznany. Ustalenie więc przedmiotu orzeczenia z [...] lipca 1964 r. jednocześnie określi przedmiot wniosku dekretowego w części nierozpoznanej. Organ nadzoru w decyzji z [...] września 2002 r. przyjął, że orzeczenie dekretowe obejmowało zarówno grunt oznaczony obecnie nr ewid. [...]. Ustalenie to należy uznać za zupełnie dowolne, gdyż organ w ogóle nie wskazał na podstawie jakich dowodów takie ustalenia poczynił. Nadto materiał dokumentacyjny nie daje podstaw do takiego jednoznacznego stwierdzenia. Jak zostało już wskazane nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym położona jest przy ulicy [...]. Orzeczenie administracyjne z [...] lipca 1964 r. stanowi o części tej nieruchomości położonej przy ulicy [...] i nie odnosi się do rogu ulicy [...]. W orzeczeniu wskazano, że objęty nim teren nieruchomości przeznaczony został pod budowę magazynów spedycyjnych. Jest bezsporne, że na terenie objętym tym orzeczeniem został wybudowany magazyn spedycyjny przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. W aktach znajduje się kserokopia decyzji o lokalizacji szczegółowej magazynu spedycyjnego Nr [...]. z [...] września 1963 r. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że magazyn miał być zlokalizowany przy ulicy [...] i nie sięgał do rogu z ulicą [...]. W decyzji lokalizacyjnej wskazano, że powierzchnia terenu objętego lokalizacją wynosi około [...] m2. dopiero w kolejnej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1968 r. o ustaleniu lokalizacji budowy bazy magazynowej dla [...] S.A wskazuje się nową lokalizację sięgającą już do ulicy [...], co wynika z załącznika graficznego decyzji lokalizacyjnej. Nie można więc wykluczyć, że orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1964 r. objęto jedynie tą część nieruchomości L. R., która była wówczas potrzebna dla realizacji inwestycji objętej lokalizacją szczegółową z [...] września 1963 r. O zainteresowaniu tylko tą częścią nieruchomości świadczy również pismo z [...] grudnia 1964 r. kierowane do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego czy protokół inwentaryzacyjny z [...] lipca 1965 r. Organ nadzoru kontrolując orzeczenie administracyjne powinien te dokumenty poddać ocenie. Brak rozważań organu nadzoru co do tego jaka część nieruchomości [...] została objęta orzeczeniem administracyjnym i dowolne uznanie, że orzeczeniem objęto działki oznaczone nr [...] prowadzi do wniosku, że organ nadzoru nie rozstrzygnął istoty sprawy, i decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa. W tej sytuacji organ nadzoru kontrolując prawidłowość tego postępowania nadzorczego i kończącej je decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2002 r. winien był stwierdzić nieważność tej decyzji. Odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co uzasadnia uchylenie tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru wyeliminuje więc z obrotu prawnego decyzje nadzorcze Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zapadłe w tej sprawie, a wydane w wyniku rozpoznania wniosku I. M. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] lipca 1964 r. Następnie rozpozna wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w pierwszej kolejności ustalając precyzyjnie przedmiot tego orzeczenia czyli jakiej konkretnie części nieruchomości L. R. objętej jego wnioskiem dekretowym to orzeczenie dotyczy a stanowisko swoje organ uzasadni w sposób wskazany w art. 107 § 1 Kpa. Przepis art. 75 § 1 Kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego nie można zgodzić się z ze stwierdzeniem organu, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że bez znaczenia dla sprawy są okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące zmian w granicach nieruchomości jakie zaszły po dacie orzeczenia dekretowego tj. po [...] lipca 1964 r. Prześledzenie tych zmian a związanych z kolejnymi podziałami nieruchomości może być pomocne dla ustalenia jaką konkretnie część nieruchomości obejmuje przedmiotowe orzeczenie administracyjne. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.