II SA/Gl 206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy sekretarz Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta J. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działki nr 1 i 2 obręb [...] , którego celem było wydzielenie gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] ([...] r.), projektowany do wydzielenia grunt przeznaczony jest pod teren ulic i dróg publicznych – symbol planu [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie małżonkowie B. i Z. K., współwłaściciele działek, wnieśli sprzeciw przeciwko planowanemu podziałowi. Wskazali, że droga jest dostatecznie szeroka a ich działka została wyrównana. Wobec czego strony zwróciły się o uchylenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podjętej z naruszeniem przepisów. W odpowiedzi na stanowisko stron organ w piśmie z dnia [...] r. podniósł, że w trakcie postępowania w sprawie uchwalenia planu istniała możliwość zgłaszania wniosków i uwag. Plan został przygotowany i uchwalony zgodnie z wymaganiami prawa, i aktualnie wyznacza przeznaczenie poszczególnych fragmentów gruntu. Jednocześnie wobec zgłaszanych przez strony zarzutów pod adresem planu, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., organ zawiadomił strony, że istnieje możliwość zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu do sądu administracyjnego i pouczył o trybie wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy oraz oświadczenia skarżącego złożonego a rozprawie w dniu [...] r., skarga na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie została wniesiona. Skarżący wezwali jedynie Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał w przedmiocie planu miejscowego, co nie zostało przez organ uwzględnione. W sprawie sporządzone zostały na wyrysach z map zasadniczych wykonanych w skali 1: 1000 dwa wstępne projekty podziału. Jeden z nich dotyczy działki oznaczonej dotychczasowo numerem 1, dzielonej na działki oznaczone numerem a o pow. [...] ha i numerem b o pow. [...] ha. Drugi dotyczy podziału działki oznaczonej dotychczasowo numerem 2 na działki oznaczone numerem c o pow. [...] ha i nr d o pow. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta J. wydał opinię o zgodności projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano, że projektowany do wydzielenia grunt zgodnie z planem przeznaczony jest pod teren ulic i dróg publicznych o symbolu [...]. Podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 93 ust. 1, 4 i 5 w związku z art. 6 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 262, poz. 2603 ze zm.). W złożonym zażaleniu B.K. i Z.K. zwrócili się o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji. Podali, że działka 2 jest podniesiona, skarpa od strony drogi ma wysokość [...] metrów i jest obsadzona drzewami. Po przeciwnej stronie istniejącej i planowanej do poszerzenia drogi leży działka, która nie ma skarpy, zatem znacznie mniejszym nakładem prac i kosztów można drogę poszerzyć. Zarzucili, że autor planów i map nie był w terenie i nie wie, jak wygląda stan faktyczny. Nadto podniesiono zarzuty nie pozostające w związku ze sprawą, a dotyczące prawidłowości uchwalenia planu oraz sporów z władzami gminy związanych ze skutkami realizacji [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., zasadniczym kryterium dokonania podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Nadto podziału można dokonać, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym wymienionym w art. 6 ustawy. O zgodności projektu podziału z planem orzeka wójt w drodze postanowienia. Wskazano, że zgodnie z planem działki skarżących leżą m. in. w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Przepis § 28 części tekstowej planu stanowi, że terenu oznaczone m. in. symbolami od [...] do [...] stanowią teren ulic i dróg publicznych – dróg dojazdowych, o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m, z dopuszczalnym miejscowym przewężeniem lub poszerzeniem wynikającym z istniejącego zagospodarowania, nie mniej jednak niż [...] m. W części graficznej planu określono linie rozgraniczające pas drogowy oznaczony [...] i przedstawiona propozycja podziału jest zgodna z rysunkiem planu. Organ dokonujący podziału jest związany zapisami planu i liniami rozgraniczającymi teren wskazanymi w rysunku planu, co skutkuje tym, że linie rozgraniczające ustalone w planie są jednocześnie granicami nowo tworzonych działek. Organ dokonujący podziału (a także opiniujący jego projekt) nie ma prawa do weryfikacji zapisów planu i ustalonych w nim linii rozgraniczających. Natomiast zarzuty dotyczące samych zapisów planu nie mogą być weryfikowane w toku postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, wobec obowiązywania planu organy są nim związane. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podali, że nie zgadają się z rozstrzygnięciem Kolegium, choć być może samo postanowienie jest zgodne z prawem. Podnieśli, że uwzględnione winny być w sprawie także inne względy. Ogłoszenie o tworzeniu planu w lokalnym miesięczniku i na tablicy ogłoszeń to za mało, bo takich ogłoszeń nikt prawie nie czyta. Skutkuje to uchwalaniem planu w tajemnicy. Sprzeciwy wnoszone nie zostały uwzględnione. Istnieje droga dojazdowa o szerokości [...] metrów a planowane jej poszerzenie kosztem cudzych działek służy realizacji partykularnych interesów osób trzecich, co nie może być uznane za cel publiczny. W skardze nawiązano także do sprawy związanej z oddaniem gruntu zajętego pod [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jest ograniczony zarówno pod względem stosowanych przez sąd kryteriów kontroli, jak i przedmiotowego jej zakresu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny może ingerować w tę działalność i np. uchylać rozstrzygnięcia administracji, gdy stwierdzi, że wydano je z naruszeniem prawa, sąd nie może natomiast brać pod uwagę innych kryteriów, takich jak np. celowość, racjonalność czy sprawiedliwość wydanego rozstrzygnięcia, jeśli kryteria te nie zostały przez ustawodawcę określone jako przesłanki dopuszczalności wydania przez organ danego rozstrzygnięcia. W sprawie opinii o zgodności projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym nie wskazano żadnego innego kryterium, oprócz zgodności z planem. Sąd oceniając legalność działania organu w takiej sprawie może zatem sprawdzić, czy taka zgodność istotnie istnieje, jak też sprawdzić zgodność działania podjętego przez organ z regułami procedury. Drugim ograniczeniem dla kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest przedmiotowy jej zakres. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymienia rodzaje aktów i czynności organów, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, należą do nich także postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie, zaskarżone postanowienie niewątpliwie należy do tej kategorii. Skargę do sądu wnosi się na konkretny akt organu administracji, w tym przypadku było to postanowienie SKO z dnia [...] r. Sąd kontrolując legalność takiego zaskarżonego postanowienia może objąć rozstrzygnięciem także inne, nie zaskarżone wprost przez stronę, akty i czynności, warunkiem jednak jest, aby były to akty lub czynności podjęte w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zarzuty kierowane przez skarżących pod adresem uchwały w przedmiocie planu miejscowego nie dotyczą aktu, wydanego w granicach sprawy, jaką jest postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Związek planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, z prowadzonym postępowaniem podziałowym polega wyłącznie na tym, że stanowi on regulację, z którą musi być zgodna decyzja podziałowa. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego podlega także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co przewiduje art. 3 § 2 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi być jednak przedmiotem odrębnej skargi, w której można zgłaszać właśnie zarzuty dotyczące planu i sposobu jego uchwalenia, podważając ich zgodność z prawem. O możliwości wniesienia takiej skargi strona była przez organ gminy poinformowana i pouczona o trybie jej wniesienia, skarga taka nie została jednak wniesiona. Ze względu na wskazane ograniczenia, przedmiotem badania Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie mogła być legalność uchwały przyjmującej plan miejscowy a podnoszone przez skarżących zarzuty w tym zakresie nie mogły zostać ani uwzględnione, ani nawet poddane analizie co do ich zasadności. Badając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Kontrolując legalność tego postanowienia w pierwszej kolejności rozważono dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 26, poz. 2603 ze zm.), skoro wydzielenie działek miało nastąpić pod drogę publiczną. Kwestię tę rozstrzygnięto pozytywnie. Istnieje, co prawda, odrębna regulacja szczególna dotycząca zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, którą jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm). Z dniem 10 września 2008 r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie tej ustawy i innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), uchylony został jej rozdział 2, regulujący kwestie lokalizacji dróg publicznych. Wprowadzony natomiast został rozdział 2a, regulujący postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, które kończy się wydaniem jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek o wydanie takiej decyzji zawiera m. in. mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Wydawana decyzja o zezwoleniu na realizację drogi zawiera m. in. określenie linii rozgraniczających teren (art.11f ustawy) oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ustalone decyzją linie rozgraniczające teren stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ustawy). Ustawa ta, jako regulacja szczególna, zawiera samodzielne unormowanie dotyczące procedury dokonywania podziału nieruchomości. W sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przewidziano w art. 11i ustawy odpowiednie stosowanie przepisów prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym ustawa szczególną. Brak jest natomiast odesłania do innych ustaw, w tym w szczególności do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do tej ustawy ma jedynie miejsce w art. 23 ustawy szczególnej dotyczącej inwestycji drogowych, dotyczy ono jednak wyłącznie kwestii nieuregulowanych w rozdziale 3, odnoszącym się do nabywania nieruchomości pod drogi i nie dotyczy spraw związanych w wydzieleniem działek pod drogę. Wydanie opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym ma miejsce w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Brak jest podstaw do przeprowadzania takiego postępowania odrębnego w sytuacji, gdy dochodzi do wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy szczególne, wobec tego nie ma wówczas także podstaw do wydawania opinii o zgodności projektowanego podziału z planem miejscowy, zwłaszcza, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ustawy). Rozważając wzajemną relację między ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania podziałowego, Sąd stanął na stanowisku, że regulacje te wzajemnie się nie wykluczają. Możliwe jest w stosunku do zaprojektowanej w planie miejscowym drogi publicznej przeprowadzenie postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy nie pozostaje ono w związku z rozpoczęciem robot budowlanych. Przepisy rozdziału 2a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, wówczas gdy inwestor składa wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji. Brak jest jednak przepisu, który by wskazywał, że podziału nieruchomości pod planowane drogi nie można dokonać uprzednio, na zasadach ogólnych, bez związku z bezpośrednim ubieganiem się o zezwolenie na realizację. Wobec powyższego Sąd przyjął, że w sprawie było możliwe dokonanie podziału na zasadach ogólnych w celu wydzielenia działek przeznaczonych pod drogę publiczną. W sprawie jest bezsporne, że dla obszaru, na którym położone są działki skarżących, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] ([...]). Z części graficznej planu wynika, że część działek skarżących położona jest w jednostce oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z zapisami planu symbol ten oznacza teren ulic i dróg publicznych o przeznaczeniu podstawowym na pasy drogowe ulic i dróg publicznych oraz parkingi, obiekty i urządzenia związane z ruchem samochodowym i jego bezpieczeństwem. Symbol [...] oznacza drogi dojazdowe o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m, z dopuszczalnymi przewężeniami lub poszerzeniami wynikającymi z istniejącego zainwestowania, jednak nie mniej niż [...] m. W części graficznej planu oznaczono linie rozgraniczające pas drogowy o symbolu [...]. Przedstawiona na mapach sporządzonych w skali 1:1000 propozycja podziału działek nr 1 i 2 jest z ustaleniami planu zgodna. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalają na przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy). Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a drogi dojazdowe należą do kategorii dróg publicznych, na co wskazuje przepis § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Jeśli w gminie istnieje plan, to zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wyrażając swoje stanowisko w formie postanowienia. W sprawie nie ma przy tym zastosowania wyłączenie z art. 95 pkt 6 ustawy, albowiem dla planowanej drogi nie została wydana decyzja o lokalizacji drogi publicznej. Mając na względzie fakt związania organu postanowieniami planu i wyznaczonymi w nim liniami rozgraniczającymi drogi, które stają się w wyniku podziału granicami powstałych działek, trzeba uznać prawidłowość rozstrzygnięcia opiniującego. Jego przedmiotem jest bowiem wyłącznie kwestia, czy wydzielone w projekcie podziału działki odpowiadają zapisom planu. Tego w istocie nie negowali skarżący, dowodów na sprzeczność nie dostarcza także zebrany w aktach materiał. Badając zaskarżone postanowienie Sąd wziął także pod uwagę dopuszczalność wydania postanowienia opiniującego przez Prezydenta Miasta, w sytuacji gdy podziału dokonuje się na podstawie decyzji zatwierdzającej podział, wydawanej przez ten sam organ, jakim jest prezydent. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprost przewiduje w art. 93 ust. 4 i 96 ust. 1 kompetencje dla tych samych organów, tak co do opiniowania zgodności projektu podziału z planem miejscowym, jak i co do wydania decyzji zatwierdzającej podział. Wobec tego w sprawie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a., odnosi się on bowiem do sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależniają decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału od opinii innego organu, wprost bowiem wskazują na ten samo organ, do którego kompetencji należy wydanie decyzji końcowej. Przyjęcie, że wobec tożsamości organów, wydawanie wstępnego postanowienia opiniującego nie powinno mieć miejsca, prowadzi do uznania zbędności art. 93 ust. 4 ustawy, co jest konsekwencją niedopuszczalną. Niezależnie od oceny celowości takiej regulacji, konieczność wydania postanowienia o zgodności projektu podziału z planem oraz charakter tego postanowienia wynikają wprost z przepisów ustawy, a tożsamość organu nie zwalnia od obowiązku wyrażenia opinii w drodze odrębnego, zaskarżalnego aktu. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.