II SA/Go 413/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M.D. i M.D. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...]r. nr VI/47/2007 w przedmiocie wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżących M.D. i M.D. solidarnie kwotę 317 zł (trzysta siedemnaście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą Nr VI/47/2007 z dnia [...] marca 2007 roku, Rada Powiatu, działając na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zmianami) w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości - wyraziła zgodę Zarządowi Powiatu na obniżenie bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do kwoty 1.500.000 zł (jeden milion pięćset tysięcy złotych), stanowiącej cenę nieruchomości zabudowanej zespołem pałacowo - folwarcznym obejmującym działkę nr [...] o pow. 1.4098 ha oraz działkę nr [...] o pow. 6.4971 ha stanowiącą park przypałacowy, położoną w obrębie [...] (wpisana do rejestru zabytków pod nr [...], dawny nr [...]), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], określoną na podstawie jej wartości. Pismem z dnia [...] maja 2009 roku M.D. oraz M.D., reprezentowani przez radcę prawnego M.Ł., zaskarżyli powyższą uchwałę, wnosząc o orzeczenie jej niezgodności z prawem, oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że uchwała Rady Powiatu VI/47/2007r narusza podstawowe reguły legislacji i zasady prawidłowego gospodarowania mieniem powiatu. Uchwała ta została podjęta po fakcie przeznaczenia przez Zarząd Powiatu nieruchomości do sprzedaży i po ustaleniu ceny wywoławczej II przetargu. Zarząd cenę wywoławczą na II przetargu obniżył w oparciu o art. 67 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwagi na II przetarg), jednak już późniejsza uchwała Rady Powiatu Nr VI/47/2007r sugeruje, że obniżenie ceny do kwoty 1.500.000 zł następuje w oparciu o art. 68 ust. 3 cyt. ustawy. Ponadto skarżący podnieśli, iż wymieniona wyżej uchwała jest błędnie sformułowana, bowiem stwierdza się w niej, że bonifikatę określoną w art. 68 ust.3 ustawy obniża się do kwoty 1.500.000 zł. W ocenie skarżących wskazana uchwała określa kwotowo (a nie procentowo) wysokość bonifikaty na poziomie 1.500.000 zł. W końcowej części uzasadnienia skarżący stwierdzili, że analiza zaskarżonego aktu prowadzi to do abstrakcyjnych wniosków, że skoro bonifikata po uchwale Rady Powiatu nr VI/47/2007r wynosi 1.500.000 zł, więc od wartości nieruchomości określonej w kwocie 2.023.000 zł należy odjąć kwotę 1.500.000 zł i ustalić cenę wywoławczą w wysokości powstałej różnicy. Powyższe wskazuje zdaniem stron, że ww. uchwała została przygotowana niechlujnie i pospieszenie. Sformułowanie zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczne, niezgodne z uchwałą Zarządu Powiatu nr 25/2007, oraz niezgodne z przepisami regulującymi udzielanie zgody na modyfikację bonifikaty. Ponadto w ocenie skarżących, skoro dopiero uchwała Rady Powiatu Nr N/l/47/2007 stanowi jakoby zgodę na obniżenie bonifikaty do kwoty 1.500.000 zł to oznacza to, że dopiero po tej uchwale powinna była zostać podjęta decyzja Zarządu Powiatu o zastosowaniu tej uchwały przy ustalaniu ceny na II przetarg. Tak jednak zarząd nie postąpił i pomimo tych ewidentnych błędów legislacyjnych, przeprowadził przetarg na zbycie nieruchomości. Skarżący poinformowali również, iż pismem z dnia [...].03.2008 r. wezwali stronę przeciwną do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie zakwestionowanych uchwał i do dnia wniesienia skargi nie uzyskali odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnicy organu wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, iż przepis art. 68 ust. 3 zd. drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zmianami), daje kompetencje zarządowi powiatu, za zgodą rady powiatu, do obniżenia ustawowej bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. W świetle przepisu art. 68 ust. 3 zd. pierwsze ustawy należy stwierdzić, że ustawodawca pozostawił organizatorowi przetargu możliwość wyboru czy bonifikata z tytułu sprzedaży nieruchomości (bądź obniżenie bonifikaty) wpisanej do rejestru zabytków zostanie udzielona od ceny wywoławczej (art.67 ust.2 pkt 1 lub 2 ustawy) bądź też czy od ceny nabycia (art. 67 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy), ponieważ wskazany przepis mówi o bonifikacie od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ustawy. Zdaniem organu jest oczywistym, że jeżeli bonifikata zostałaby udzielona od ceny wywoławczej, nie ma prawnej możliwości żądania jej udzielenia od ceny nabycia ,czyli po raz wtóry. Zarząd Powiatu obniżył ustawową bonifikatę od ceny wywoławczej, a wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy i wyniosła 2.023.030 złotych. Zgodnie zatem z przepisem art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy ceną wywoławczą w pierwszym przetargu ustala się w wysokość nie niższej niż wartość nieruchomości. Zarząd przeznaczając nieruchomość po raz kolejny do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego w lutym 2007 roku w dalszym ciągu uwzględniał udzieloną już zmniejszoną bonifikatę mając na względzie przepis art.68 ust.3 zd. 2 w związku z art. 67 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy. W dalszej części organ podniósł, iż zważywszy na zmiany w obowiązujących na terenie powiatu aktach prawa miejscowego regulujących zasady obrotu nieruchomościami powiatowymi, zarząd realizując ustawowy obowiązek uregulowany w art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym na posiedzeniu w dniu [...] marca 2007 r. przygotował projekt uchwały rady powiatu wyrażającej zgodę na obniżenie bonifikaty od ceny przedmiotowej nieruchomości. Nie bez znaczenia zdaniem organu jest okoliczność, iż przedmiotowy projekt nie został przez radę powiatu zmieniony. Rada Powiatu uchwałą nr VI/47/20O7 z dnia [...] marca 2007 roku wyraziła bowiem zgodę na obniżenie bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Ponadto organ nie zgodził się też z tezą skarżących, iż zgoda rady powiatu na obniżenie bonifikaty winna być uprzednia tj. przed ogłoszeniem o przetargu, bowiem zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego nie wyznaczają momentu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zastosowania bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., 153, poz. 1270, ze zmianami) - zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 147 § 1 cytowanej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art., 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do Sądu Administracyjnego. W świetle tego przepisu należy oceniać legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, jednak oczywiste jest, że ocena ta nie może abstrahować od stanu danej konkretnej sprawy. Jak wynika z akt załączonych do przedmiotowej sprawy takie wezwanie miało miejsce, bowiem pismem z dnia [...] marca 2008 roku skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, m.in. w związku z zaskarżoną uchwałą. W niniejszym postępowaniu Sąd poddał kontroli pod względem legalności uchwałę Nr W47/2007 z dnia [...] marca 2007 roku Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości. Zaskarżoną uchwałą organ wyraził zgodę na obniżenie bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce i nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm. ) - dalej jako "ustawa", do kwoty 1.500.000 zł. W myśl art. 68 ust. 3 ustawy ustaloną, zgodnie z art. 67, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów wskazać należy, iż problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kilku kwestii. Po pierwsze z cytowanego powyżej przepisu wynika, iż ustawa wprowadza kategoryczny obowiązek, niezależny od woli zbywcy, zmniejszenia ceny sprzedaży obiektów wpisanych do rejestru zabytków (por. wyrok SN z 20 kwietnia 1995 r., sygn. akt l CRN 37/95 , OSNC 1995, nr 9, poz. 133). Samo brzmienie art. 68 ust. 3 ustawy wskazuje na bezwzględny obowiązek obniżenia ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, bowiem ustawodawca, tak jak poprzednio w art. 40 ust. 4 uchylonej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), użył sformułowania "obniża się o 50%". Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku "[...] użycie formy fleksyjnej czasownika obniżyć w postaci obniża się oznacza samoistność lub wręcz automatyzm działania. Zatem, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego, 50% bonifikata przewidziana w art. 68 ust. 3 u.g.n. ma charakter obligatoryjny. Należy dodać, że pogląd taki wyrażany jest także w doktrynie, która określa bonifikatę przewidzianą w art. 68 ust. 3 u.g.n. mianem ustawowej czy obligatoryjnej. Wątpliwości może budzić jedynie zakres dopuszczalnej swobody umów, ponieważ w zdaniu drugim art. 68 ust. 3 u.g.n. ustawodawca upoważnił właściwy organ do podwyższenia lub obniżenia tej bonifikaty. Zestawienie zakresu zawartego w zdaniu drugim upoważnienia z brzmieniem zdania pierwszego analizowanego przepisu wskazuje na jego wewnętrzną sprzeczność. Dyrektywy wykładni językowej i logicznej przemawiają za trafnością poglądu, iż usunięcie tej sprzeczności prowadzić powinno do wniosku, że właściwy organ mógłby jedynie podwyższyć 50% bonifikatę, gdyż upoważnienie do jej obniżenia budzi uzasadnione zastrzeżenia [...]". Taką bonifikatę (wynikającą z art. 68 ust. 3 ustawy) organ zastosował przy ogłoszeniu pierwszego przetargu przedmiotowej nieruchomości, w zaskarżonej również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, uchwale Nr 317/2006 z dnia [...] września 2006r. Zarządu Powiatu. Sprawa ta prowadzona jest pod sygn. akt II SA/Go 412/09. W § 1 ust. 2 wymienionej wyżej uchwały istnieje zapis, iż cena przedmiotowej nieruchomości wynosi 2.120.000 zł, a w związku z wpisaniem jej do rejestru zabytków Zarząd Powiatu określa 10 % rabatu od ustalonej ceny, co daje kwotę 1.908.000 zł. Taką tez ustalono cenę wywoławczą w pierwszym przetargu nieograniczonym. Po wtóre wobec powyższego, niezrozumiałym zdaje się być zapis w zaskarżonej uchwale, iż Rada wyraża zgodę na obniżenie bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy do kwoty 1.500.000 zł, skoro kwota ta jest ceną wywoławczą ustaloną w drugim przetargu określoną w uchwale Nr 25/2007 z dnia [...] lutego 2007 roku Zarządu Powiatu i to ustaloną zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy, a nie jak stanowi ww. uchwała z art. 68 ust. 3. Art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwala na ustalenie ceny przetargowej nieruchomości, nie mówi nic natomiast o bonifikacie tylko o możliwości obniżenia ceny z uwagi na kolejny przetarg. Ponadto, jak słusznie podkreśla organ, niemożliwym jest dwukrotne zastosowanie bonifikaty z art. 68 ust. 3 ustawy. Udzielenie bonifikaty, innej niż ustawowa (innej niż 50%), wymaga zgody w tym przypadku Rady Powiatu. Ponadto zauważyć należy, iż art. 68 ust. 3 ustawy stanowi o procentowym wyrażaniu udzielenia przedmiotowej bonifikaty, co zostało określone w uchwale z dnia [...] września 2006 r. Zgoda taka pojawiła się dopiero w zaskarżonej uchwale Nr N/l/47/2007 z dnia [...] marca 2007, ale wobec tego, że jako podstawę zastosowano art. 68 ust. 3 ustawy, który dotyczy bonifikaty z uwagi na wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków, a zgodę wyrażono na kwotę 1.500.000 zł, którą organ mógł ustalić w związku z przystąpieniem do drugiego przetargu (art. 67 ust.2 pkt 2 ustawy), to nie wiadomo czego przedmiotowa zgoda dotyczy - czy zgody na bonifikatę z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, czy też zgody na ustaloną we wcześniejszej uchwale cenę wywoławczą tej nieruchomości w drugim przetargu. W wypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków bonifikata (art. 68 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) ma wielkość co do zasady stałą (50% ceny), ale właściwy organ może tę wielkość modyfikować (w górę lub w dół), ale tylko za zgodą organu stanowiącego. Bonifikata w takim przypadku musi wynosić mniej niż 100% (bo byłoby to zwolnienie od obowiązku zapłaty ceny, czyli w istocie darowizna), a więcej aniżeli 0%, gdyż bonifikata musi mieć jednak pewną wymierną wartość. Ostatecznie wielkość bonifikaty może być w takiej sytuacji wynikiem rozstrzygnięć umownych. Niemniej jednak zastosowanie omawianej bonifikaty (w wielkości "ustawowej" lub "uznaniowej") jest obligatoryjne i owa obniżka winna być naliczana od konkretnej ceny, którą kupujący ma zapłacić zbywcy. Wskazując na powyższe wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie przepisu art. 147 §1, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze, że skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Rady Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę 317 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.