I GSK 1012/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 486/08 w sprawie ze skargi M. C. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz M. C. Spółki z o.o. w J. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 486/08 oddalił skargę M. C. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] grudnia 2007 r., nr [...]w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Na podstawie zgłoszenia celnego z [...] października 2002 r., SAD nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego II w W. objął procedurą dopuszczenia do obrotu towar w postaci tkaniny. W zgłoszeniu celnym - do którego załączono świadectwo pochodzenia towaru FORM A nr [...] z [...] września 2002 r. - wskazujące na indonezyjskie pochodzenie towaru - zadeklarowano 9% konwencyjną stawkę celną. Naczelnik Urzędu Celnego II w W. wystąpił o przeprowadzenie weryfikacji świadectwa pochodzenia. W związku z brakiem odpowiedzi na wniosek weryfikacyjny od organów indonezyjskich, Naczelnik Urzędu Celnego I w W. decyzją z [...] grudnia 2006 r. uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego, zaś kwotę należności celnych obliczył z zastosowaniem autonomicznej stawki celnej. Stronę obciążono odsetkami wyrównawczymi. Podstawą zmiany stawki celnej z konwencyjnej na autonomiczną był brak potwierdzenia przez organ wystawiający świadectwo pochodzenia, że dokument ten jest autentyczny i zawiera prawidłowe dane. Wobec tego, załączone do zgłoszenia celnego świadectwo pochodzenia towaru należało uznać za dokument nieprawidłowy w celu potwierdzenia pochodzenia towaru. Orzekając na skutek odwołania Spółki, Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego I w W. w części dotyczącej obciążenia strony odsetkami wyrównawczymi i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obciążenia strony odsetkami wyrównawczymi organ odwoławczy wskazał, iż Spółka nie miała wpływu na brak udzielenia odpowiedzi przez władze indonezyjskie, które weryfikowały dokument pochodzenia towaru. Wobec powyższego, nie można wskazać na świadome działanie lub zaniechanie strony, stanowiące przesłankę obciążenia odsetkami wyrównawczymi. Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że do zgłoszenia celnego skarżąca załączyła świadectwo pochodzenia mające potwierdzać indonezyjskie pochodzenie towaru i na tej podstawie dopuszczono towar do obrotu z zastosowaniem konwencyjnej stawki celnej. W wyniku weryfikacji przedmiotowego dokumentu, przeprowadzonej na podstawie § 20a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz.U. Nr 130, poz. 851 ze zm.) w zw. z art. 83 § 1 i 2 ustawy z 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz.U. Nr 75, poz. 802 ze zm.), wobec braku udzielenia odpowiedzi przez indonezyjskie władze celne, organ uznał świadectwo pochodzenia za nieprawidłowe do potwierdzenia pochodzenia towaru. Zdaniem Sądu, brak odpowiedzi na wniosek weryfikacyjny skierowany do indonezyjskich organów celnych wyczerpuje przesłanki § 20a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r., co tym samym wyklucza możliwość potwierdzenia pochodzenia towaru na podstawie przedmiotowego świadectwa i zastosowania konwencyjnej stawki celnej. Sąd za bezzasadny uznał zarzut Spółki, iż organ nieprawidłowo określił podmiot, do którego należało zwrócić się z wnioskiem o weryfikację świadectwa pochodzenia i nie zbadał kwestii faktycznego doręczenia wniosku indonezyjskim władzom celnym. W aktach administracyjnych sprawy (k. [...]) znajduje się kserokopia pisma polskich organów celnych, skierowanego do K. K. W. D. P. d. P. DKI J. P. K. B. No. [...] J. I., zawierającego prośbę o weryfikację przedmiotowego świadectwa pochodzenia. Wskazany w piśmie adres - jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Izby Celnej w W. - jest oficjalnym adresem indonezyjskiej instytucji celnej właściwej w sprawie weryfikacji dowodów pochodzenia, zaś informacja o wskazanym wyżej adresie przekazana została polskim organom celnym przez władze celne Indonezji. W świetle powyższego skarżąca nie może skutecznie wywodzić, że organ celny nieprawidłowo ustalił zarówno podmiot jak i adres podmiotu, do którego winien zwrócić się z wnioskiem dot. sprawdzenia autentyczności oraz wiarygodności dowodu pochodzenia towaru. Ponadto Spółka nie wskazała argumentów na poparcie twierdzenia, iż adres podmiotu, do którego skierowano prośbę o weryfikację, był nieaktualny na dzień wysłania wniosku. Nie było zatem podstaw do podjęcia przez organ kroków mających na celu weryfikację adresu indonezyjskich organów celnych. W ocenie Sądu I instancji nie może stanowić skutecznego zarzutu brak dowodu potwierdzającego doręczenie i. władzom celnym pisma z wnioskiem o weryfikację świadectwa pochodzenia. Wskazać bowiem należy, iż podstawę prawną weryfikacji dowodu pochodzenia towaru stanowi § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. Z treści powołanego przepisu nie wynika obowiązek przesyłania wniosków o weryfikację za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, to jest obowiązek udokumentowania doręczenia wniosku stosownym władzom. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru, czy też brak potwierdzenia nadania przesyłki nie oznacza, iż wniosku weryfikacyjnego w ogóle nie wysłano. Nie można twierdzić, iż nie uzyskanie udokumentowania stanowi naruszenie przepisu, a brak udzielenia odpowiedzi od organu państwa obcego przesądza o nie doręczeniu wniosku weryfikacyjnego. Sąd wskazał, że postępowanie weryfikacyjne toczy się poza granicami Polski w ramach łączącego polskie i zagraniczne władze celne stosunku celno-prawnego i nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie doręczeń i skutków prawnych doręczenia. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżącej, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było bezpodstawne, bowiem weryfikacja świadectwa pochodzenia towaru nie może stanowić zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Wobec uzasadnionych wątpliwości organu celnego, dotyczących wiarygodności świadectwa pochodzenia, organ nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii autentyczności przedmiotowego świadectwa. Zatem odpowiedź (lub jej brak) indonezyjskich organów celnych miała bezpośredni i ścisły związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Skoro weryfikacja pochodzenia towaru warunkowała wydanie decyzji, nie sposób odmówić jej przymiotu zagadnienia wstępnego. Biorąc zatem pod uwagę, iż w niniejszym przypadku rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (i. organy celne), Naczelnik Urzędu Celnego II w W. słusznie postanowił o zawieszeniu postępowania. M. C. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Spółka zarzuciła błędną wykładnię § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia, polegającą na przyjęciu, że organ celny dokonał sprawdzenia autentyczności świadectwa pochodzenia towarów, oraz że skierował świadectwo pochodzenia towarów do weryfikacji do organu wystawiającego świadectwo. Podniosła, że w celu sprawdzenia autentyczności świadectwa pochodzenia towarów należy skierować je do weryfikacji do organu, który je wystawił. Natomiast uznanie, że dokument jest nieprawidłowy, jest możliwe po upływie 10 miesięcy od daty wysłania wniosku. Skarżąca wskazała, że § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. nie zawiera literalnie określonego obowiązku posiadania potwierdzenia doręczenia wystąpienia organowi, który wystawił zakwestionowane świadectwo pochodzenia. W ocenie skarżącej, wskazany przepis nie musi nakładać na organy celne takiego obowiązku, albowiem z ogólnych zasad postępowania wynika, iż organ administracji publicznej (w tym organ celny) obowiązany jest do udokumentowania podjętych czynności. W przedmiotowym postępowaniu organ administracji nie wykazał faktu wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu, który wystawił świadectwo pochodzenia towaru. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji, iż brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że organ dopełnił ciążącego na nim obowiązku, prowadzi do wniosku, że organy celne nie muszą w żaden sposób dokumentować podejmowanych działań, a w toku postępowania przed sądem administracyjnym dowody z dokumentów mogą być dowolnie zastąpione nawet gołosłownym oświadczeniem urzędnika, także w sytuacji, gdy strona zakwestionuje podjęcie czynności. Przyjęcie takiej interpretacji prowadzi do naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Zdaniem kasatora, w celu udokumentowania czynności polegających na przeprowadzeniu procedury weryfikacji świadectwa pochodzenia towarów, organ celny musi posiadać co najmniej potwierdzenie wysłania przesyłki na właściwy adres. Powyższe wynika z treści § 20a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r., który nakazuje obliczać 10 miesięczny termin od dnia wysłania wniosku. W ocenie skarżącej, w razie nieprzeprowadzenia procedury weryfikacyjnej brak jest podstaw do uznania świadectwa pochodzenia za nieprawidłowe, a wobec braku jakiegokolwiek dowodu wystąpienia do właściwych organów i. z wnioskiem o weryfikację świadectwa (jak i brakiem dowodu jego doręczenia oraz skierowania na prawidłowy adres), brak jest podstaw do zastosowania rozwiązania, o którym mowa w ust. 2 § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Spółka M. C. powołała się w skardze kasacyjnej na tę podstawę zaskarżenia wskazując, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisu § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz.U. Nr 130, poz. 851 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, "w celu sprawdzenia autentyczności świadectwa pochodzenia towarów lub prawidłowości danych w nim zawartych organ celny może skierować je do weryfikacji do organu wystawiającego świadectwo. Jeżeli (zaś) organ, do którego skierowano świadectwo w celu jego weryfikacji, nie udzieli odpowiedzi w terminie 10 miesięcy od dnia wysłania wniosku o weryfikację lub udzielona odpowiedź nie będzie zawierała informacji pozwalających na stwierdzenie, że weryfikowany dokument jest autentyczny i zawiera prawidłowe dane, dokument uznaje się za nieprawidłowy do potwierdzenia pochodzenia towaru". Użycie przez ustawodawcę pojęć "weryfikacja" i "organ" należy - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - rozpatrywać w kontekście § 13 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że "organ" wystawiający świadectwo pochodzenia nie zawsze jest organem celnym i niekoniecznie organem administracji publicznej państwa obcego, któremu można przypisać kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach celnych. Z tej też przyczyny dotyczące autentyczności świadectw pochodzenia pochodzące z państwa obcego pisma nie są z założenia wynikiem prowadzonego za granicą w całości lub części postępowania administracyjnego, do którego należałoby odnosić pojęcie "weryfikacja". (v. wyrok NSA z 5 lutego 2009 r., I GSK 254/08, LEX nr 478553) Sprawdzenie autentyczności świadectwa pochodzenia w drodze przedstawienia odpowiedniego pytania podmiotowi działającemu na terenie państwa eksportera stanowi czynność o charakterze dowodowym, podobnie jak pozyskiwanie różnego rodzaju informacji, przy czym wyniki sprawdzenia danego świadectwa mogą być przedmiotem odrębnej oceny i dodatkowej weryfikacji przez polskie organy celne. Dla uznania przeprowadzonej weryfikacji za odpowiadającą powołanemu przepisowi niezbędne jest zatem skierowanie świadectwa pochodzenia towaru do weryfikacji do organu wystawiającego świadectwo. Natomiast uznanie, że dokument jest nieprawidłowy uzależnione jest od bezskutecznego upływu 10 miesięcy od dnia wysłania wniosku. Wskazany przepis § 20a powołanego rozporządzenia RM nie zawiera w swej treści literalnie określonego obowiązku posiadania potwierdzenia doręczenia zapytania organowi, który wystawił weryfikowane świadectwo pochodzenia, zawiera jednak wymóg udokumentowania faktu tego wystąpienia dla prawidłowego obliczenia 10-miesięcznego terminu "od dnia wysłania wniosku o weryfikację". W postępowaniu celnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą takiego, a nie innego środka dowodowego, niemniej jednak rządząca postępowaniem celnym zasada oficjalności (art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1 i 181 Ordynacji podatkowej) wymaga, aby w toku postępowania organy celne podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym dopuszczały dowód służący ustaleniu prawdy obiektywnej. Brak możliwości wykazania stosownym dokumentem faktu wystąpienia o weryfikację świadectwa pochodzenia nie stoi na przeszkodzie wykazania tego innym środkiem dowodowym, stosownie do treści art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej. Poprzestanie na oświadczeniu urzędnika, co do faktu wystąpienia z wnioskiem w dacie poprzedzającej okres 10-miesięcy, narusza podstawowe zasady postępowania celnego, w tym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów celnych, szczególnie w sytuacji, gdy strona kwestionuje sam fakt podjęcia czynności, jak również wykazuje, iż adresat zapytania nie wystawiał weryfikowanego świadectwa pochodzenia. Ponieważ organy celne orzekają niejako we własnej sprawie, to zaufanie mogą budzić tylko takie działania tych organów, które nie będą miały charakteru jednokierunkowo profiskalnego. Działania organów obu instancji powinny prowadzić importera do przekonania, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu. Sąd I instancji zobowiązał Dyrektora Izby Celnej do udokumentowania faktu wysłania w określonej dacie wniosku o weryfikację (postanowienie z [...] czerwca 2008 r.), poprzestał jednak na wyjaśnieniu, że Izba Celna nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem zapytania przez indonezyjski organ celny (k. [...]akt sądowych). Związaną z tym argumentację Sądu I instancji, koncentrującą się w uzasadnieniu wyroku wyłącznie na braku obowiązku przesyłania wniosków o weryfikację za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, należy zatem uznać za niespójną i nieprzekonywującą, zwłaszcza w sytuacji, gdy sam Dyrektor Izby Celnej przyznaje, że adresy zagranicznych organów celnych na przestrzeni czasu ulegają zmianie, ewentualnie, że wnioski weryfikacyjne kierowane są na oficjalne adresy indonezyjskiej instytucji celnej (k. [...]) nie zaś do organu wystawiającego świadectwo. Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. (v. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka trafnie wskazała w skardze kasacyjnej na brak w aktach sprawy dowodu wystąpienia w określonej dacie z wnioskiem do właściwych władz weryfikujących dokument pochodzenia towaru, a tym samym nieprzeprowadzenie kontroli działania organu w omawianym zakresie. Podnoszona przez organ celny bierność organu państwa eksportera mogła być bowiem wynikiem jego zaniechania albo tego, że wniosek polskiego organu celnego w ogóle nie dotarł do właściwego organu. Przepis art. § 20a ust. 2 rozporządzenia z 15 października 1997 r. uzależnia możliwość uznania dokumentu za nieprawidłowy do potwierdzenia pochodzenia towaru m.in. od braku odpowiedzi na wniosek o weryfikację, z czym wiąże się prawidłowe wystąpienie z zapytaniem. Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych prawem, co uniemożliwiło przeprowadzenie jego procesowej kontroli. Tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Orzeczenie sądu powinno być skonstruowane w sposób, który pozwoliłby na prześledzenie toku rozumowania nie w celu kontroli słuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż sąd w procesie orzekania jest niezawisły, ale samej prawidłowości tego rozumowania, zasadności uznania, że organy celne dokonały prawidłowej weryfikacji świadectwa pochodzenia towaru, w konsekwencji prawidłowej wykładni cyt. przepisu art. 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. W świetle powyższego, skoro zarzuty skargi kasacyjnej usprawiedliwiają zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.