VII SA/Wa 346/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1654/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. P. pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną w [...] przy ul. [...]. Orzekający po wyroku sądowym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001r. udzielającej pozwolenia na przebudowę dachu w/w budynku, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego, oraz powołując zapis art. 32 ust. 4 prawa budowlanego i art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. stwierdził, iż wynikająca z projektu inwestycja nie spowodowała zmiany zagospodarowania terenu w związku z czym do uzyskania pozwolenia na budowę nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000r. nie miał wpływu na prawidłowość badanego pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja została ostatecznie uzgodniona z Konserwatorem Zabytków na etapie ponownego przygotowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]września 2000r. oraz widniejącej na projekcie budowlanym pieczęci tego organu. I choć - co podkreślił organ - przedmiotowe roboty obejmowały wspólną część obu sąsiadujących ze sobą budynków co jest rozwiązaniem architektonicznym nie zgodnym z przepisami, to nie może ono powodować ograniczenia praw właścicieli tych budynków do prowadzenia niezależnych od siebie robót budowlanych (remont dachu spowodowany był złym stanem technicznym). Co do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, w którym nie stwierdzono wadliwości wynikającej z art. 156 § 1 kpa w decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła S. C. domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą i zarzucając naruszenia art. 153 ustawy p. p. s. a. oraz art. 7, 77 , 80 i 107 kpa, a także błędną interpretację art. 156 kpa. Zdaniem skarżącej organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w wyroku sądowym z dnia 6 lutego 2008r. a nakazujących dokładne zbadanie sprawy i ocenę decyzji zasadniczej pod kątem art. 156 kpa. Skarżąca zarzuciła, że projekt oprócz przebudowy dachu zakładał jeszcze wybudowanie lukarny na dachu, nadbudowę muru ogniowego na wspólnej ścianie konstrukcyjnej z budynkiem skarżącej oraz podwyższenie dachu a to wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem tylko roboty polegające na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmiana przeznaczenia budynku jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania, nie wymagają decyzji o warunkach. W ocenie skarżącej przebudowa i nadbudowa nie są pojęciami równoznacznymi co powoduje konieczność ustalenia czy roboty przewidziane przedmiotowym projektem polegały jedynie na przebudowie bez zmiany sposobu zagospodarowania czy także nadbudowie, bo ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskutek podwyższenia wysokości dachu, wybudowania lukarny i nadbudowy ogniomuru doszło do zmiany formy architektonicznej obiektu należącego do zabytków. Dalej skarżąca zarzuciła brak przewidzianych prawem uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienia były przed uchyleniem decyzji o warunkach, potem nie przedstawiono konserwatorowi innego projektu korygującego zakres prac - a więc na podwyższenie dachu nie było zgody konserwatora). Nadto z ustaleń organów nie wynika, by Konserwator Zabytków wydał zezwolenie w trybie decyzji administracyjnej na prowadzenie robót objętych projektem a zatem wydana decyzja o pozwoleniu dotknięta jest istotną wadą prawną. W ocenie skarżącej istnieje sprzeczność pomiędzy projektem a pozwoleniem na budowę, bowiem projekt przewiduje rozebranie części dachu sąsiedniego budynku (nr [...]) i wzniesienie na wspólnej ścianie konstrukcyjnej muru ogniowego, a to sprzeczne jest z decyzją o pozwoleniu która dotyczy robót budowlanych tylko na budynku nr [...] należącym do inwestora. Zgoda zaś skarżącej dotyczyła kwestii remontu na własnym dachu inwestora. Skarżąca podkreśliła też, że dach jej budynku ([...]) nieznacznie wystający ponad dach sąsiada stanowił tzw. stan zastany budynku zabytkowego, a więc zgodę na zmianę winien wyrazić Konserwator. Skarżąca podniosła też, że nadmierne obciążenie ściany konstrukcyjnej ogniomurem wzniesionym przez sąsiada spowodowało już pękanie jej ściany i konieczność remontu, przy czym sam ogniomur wykonany jest niezgodnie z przepisami (powoduje przemakanie ściany mieszkania skarżącej na poddaszu) czego organ nie powinien był zatwierdzić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: W postępowaniu sądowym kontrolowana jest decyzja organów administracji, wydana po uchylającym wyroku sądowym z dnia 6 lutego 2008r. a będąca wynikiem przeprowadzonego ponownie postępowania w trybie nadzwyczajnym względem decyzji z postępowania zwykłego o pozwoleniu na przebudowę dachu sąsiadującego ze skarżącą budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną. Decyzją zaskarżoną organ odmówił stwierdzenia nieważności w/w pozwolenia na przebudowę i należy tu od razu podkreślić, iż postępowanie nieważnościowe jest niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Samo zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa, i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Sprawa odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę dachu wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną była już kontrolowana przez Sąd. Zgodnie z zaleceniem Sądu organy nadzoru analizowały ponownie materiał sprawy celem zbadania prawidłowości wydanego pozwolenia, rozważenia kwestii decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu przy ul. [...] oraz oceny (po rozważeniu stawianych zarzutów) kwestionowanej decyzji pod kątem wadliwości z art. 156 § 1 kpa. Podkreślając zakres planowanych robót budowlanych tj. przebudowę dachu budynku i adaptację poddasza, organ nadzorczy uznał, iż te roboty jako nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie wymagały - w świetle obowiązującej wówczas ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie w decyzji organu I instancji wskazano, że brak decyzji o warunkach zabudowy w dniu wydawania pozwolenia jest istotnym uchybieniem formalnym, tym niemniej nie miało to znaczenia dla merytorycznej oceny tego rozstrzygnięcia. Stanowiska tego nie można podzielić. W przedmiotowej sprawie w oparciu o projekt wskazujący, że zmieniła się powierzchnia użytkowania oraz kubatura należy przyjąć, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania i nadbudowa obiektu a zatem wymagana była decyzji o warunkach zabudowy. Organ w pierwszej kolejności winien był więc wyjaśnić czy w odniesieniu do powtórnego wniosku inwestora były składane inne projekty i decyzja o warunkach zabudowy a następnie ocenić czy doszło do naruszenia przepisu art. 35 ust 1 pkt 1, 2 i 3 Prawo budowlane z 1994r. i jaki jest charakter tego naruszenia. Z akt sprawy wynika, że inwestor R. P. składał ponowny wniosek z dnia 24 sierpnia 2001r. o zezwolenie na remont dachu budynku przy ul. [...] według projektu, do którego załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zważywszy że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2000r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, nie została w postępowaniu administracyjnym wyjaśniona kwestia o jaką decyzję w. z. i z. t. chodziło w powtórnym wniosku złożonym 24 sierpnia 2001r. Z akt sprawy nie wynika też jak zakończyło się postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które według zestawienia powyższych dat musiało być w toku. Wprawdzie w aktach znajduje się korespondencja inwestora z organem wskazująca, że cofnął on w dacie 3 sierpnia 2000r. swój pierwszy wniosek po uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy przez SKO ale w aktach brak jest orzeczenia organu w tej materii, natomiast znajduje się postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2000r. o uzgodnieniu projektu decyzji w. z. i z. t. na zmianę dachu oraz pismo Urzędu Głównego Konserwatora Zabytków z dnia 9 lutego 2001r. informujące inwestora, że wobec odstąpienia od pierwotnego zakresu prac i zamiaru przeprowadzenia tylko remontu dachu, inwestycja nie będzie wymagała ustalenia warunków zabudowy, przy czym konieczne byłoby wycofanie wniosku o wydanie tej decyzji. Jest to więc kwestia którą również powinien wyjaśnić organ badający decyzję o pozwoleniu. Reasumując, pozwolenie na przebudowę istniało, jednakże zmieniało formę architektoniczną obiektu, a to oznacza zmianę sposobu zagospodarowania, co według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie wydania pozwolenia, wymagało decyzji o warunkach zabudowy. Przebudowa nie może zmieniać powierzchni obiektu i gabarytów bo wtedy trzeba mówić o nadbudowie bądź rozbudowie, a to stanowi zmianę zagospodarowania w przestrzeni i wymaga ustalenia warunków zabudowy. W aktach sprawy brak jest danych co do zakończenia toczącego się postępowania w sprawie warunków zabudowy, a to nie pozwala na ocenę całości materiału sprawy i stanowi kwestię wymagającą ustalenia. Gdyby bowiem okazało się, iż nie było decyzji w. z. i z. t. innej niż ta z [...] kwietnia 2000r., to trzebaby oceniać w trybie art. 156 kpa - naruszenie art. 35 prawa budowlanego. Reasumując, wobec naruszenia art. 35 Prawa budowlanego oraz nie wyjaśnienia w pełni stanu sprawy zaskarżoną decyzję należy uchylić wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powoł. ustawy.