II FSK 1904/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędziowie: NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), NSA Aleksandra Wrzesińska- Nowacka, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 233/09 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 29 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi J. F. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 29 grudnia 2008 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Z przyjętego do rozpoznania stanu sprawy wynika, że zaskarżonym postanowieniem, organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., którym uznano za nieuzasadniony podniesiony przez skarżącą zarzut błędu co do osoby zobowiązanego w sprawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela — Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.. Skarżąca wskazała, iż zawarła z mężem — R. F. — umowę znoszącą obowiązującą w ich małżeństwie ustawową wspólność majątkową, co wyłącza jej współodpowiedzialność za zobowiązania małżonka powstałe po dniu zawarcia wskazanej umowy. Strona wniosła jednocześnie o zmianę treści tytułu wykonawczego w tym zakresie a także o odstąpienie od egzekucji wobec niej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że wierzyciel może na podstawie tytułu wykonawczego uzyskać hipotekę na wszystkich nieruchomościach dłużnika (hipoteka przymusowa), a niniejszej sprawie na nieruchomości stanowiącej ustawową współwłasność łączną małżonków R. i J. F. Organ zaznaczył, że uprawnienie złożenia zarzutu określonego w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej: u.p.e.a.) w takiej sytuacji przysługiwać może jedynie małżonkowi zobowiązanego, który na etapie wydania decyzji administracyjnej, czy też wcześniej prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie był stroną tego postępowania, podczas gdy zobowiązany ma taką możliwość w momencie doręczenia mu tytułu wykonawczego będącego podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zarówno on jak i organ pierwszej instancji są związani stanowiskiem wyrażonym przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. a w konsekwencji nie mogą prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i badania w tym trybie stanowiska wierzyciela. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podatniczka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, podniosła, że organ sprawujący nadzór nad egzekucją, rozpatrując jej zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji bezkrytycznie powielił rażące naruszenie prawa organu egzekucyjnego polegające na przyjęciu, wbrew dyspozycji art. 26 § 1 u.p.e.a., że istnieją tytuł wykonawczy "nie służący celom egzekucyjnym, a nadto, że dopuszczalne jest wystawienie tytuł wykonawczy na osobę nie będącą "zobowiązanym" w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Skarżąca zarzuciła, że została pozbawiona możliwości obrony swych interesów w sposób inny niż wniesienie zarzutu do organu egzekucyjnego a zamiast odstąpić od czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny wbrew prawu wystąpił do "siebie samego" o uzyskanie stanowiska wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu, poddał ocenie sytuację, w której ZUS jako organ egzekucyjny wystąpił do ZUS jako wierzyciela o wypowiedź w sprawie wniesionego zarzutu. Powołując się na wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał jako oczywiste, że potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot, co oznacza też, iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu — najpierw jako wierzyciel i oddzielnie — jako organ egzekucyjny. Sąd pierwszej instancji uznał tym samym wydanie przez ZUS stanowiska za bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że przyjęta przez ustawodawcę forma postanowienia, w jakiej stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów winien zająć wierzyciel, poddanie tego stanowiska kontroli instancyjnej, a w konsekwencji także kontroli sądowo-administracyjnej, wskazuje jednoznacznie na ratio legis takiego unormowania, w szczególności przy uwzględnieniu zasady, iż wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów opartych na podstawach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest wiążąca. W przypadku stanowiska wierzyciela, którym jest ZUS zażalenie nie przysługuje, co jednak odnosi się jedynie do sytuacji, w których organem egzekucyjnym nie jest ZUS. W ocenie Sądu pierwszej instancji sytuacja w której wypowiedź wierzyciela która nie podlegałaby zaskarżeniu lecz wiązała organ egzekucyjny i organ odwoławczy, prowadziłaby to do tego, iż tak naprawdę wypowiedź wierzyciela, generalnie w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalna, nie podlegałaby kontroli ani instancyjnej ani sądowoadministracyjnej, co byłoby sprzeczne nie tylko art. 1 § 2 ustaw z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), ale także art. 7, art. 45 ust.1 i 184 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ podatkowy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Izby Skarbowej w S., rozpoznając zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie był związany stanowiskiem wierzyciela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez uznania, iż doszło do naruszenia praw stron wskutek naruszenia zasady dwuinstancyjności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż nadzór nad egzekucją administracyjną sprawowany przez Dyrektora Izby Skarbowej w S. rozciąga się również na czynności podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający w charakterze wierzyciela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uprawnienia i kompetencje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych normodawca określił w art., 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) Zgodnie z powyższym przepisem, do zakresu działania tego organu należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio przepisy ustawy — Ordynacja podatkowa w zakresie wskazanym w art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepisy omawianej ustawy przewidują stosowanie postanowień Ordynacji podatkowej do hipoteki przymusowej zabezpieczającej należności z tytułu składek (art. 26 ust. 4 w zw. z art., 3 ustawy), a także w zakresie przepisów regulujących odpowiedzialności podatnika (Rozdział 2 Ordynacji podatkowej). Spośród podmiotów ponoszących odpowiedzialność z tytułu składek w trybie i na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej normodawca wskazuje małżonka dłużnika (art. 29 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej). W myśl art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. W sytuacji, gdy okaże się, ze prowadzona przez niego egzekucja jest w całości lub w części bezskuteczna, dyrektor Oddziału ZUS (będący wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym) niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego (§ 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 200 1 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) Stosowanie do art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Oznacza to, ze bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a. (por. uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06 — ONSAiWSA 2007/5/112). Tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego czyni bezprzedmiotowym wyodrębnianie wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, że dyrektor Oddziału ZUS skupia kompetencje organu egzekucyjnego i wierzyciela. Wobec tego po zgłoszeniu przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej organ ten powinien je rozpoznać merytorycznie. Natomiast Dyrektor Izby Skarbowej sprawdzający na mocy art. 23 § 2 u.p.e.a. i art. 83c ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nadzór nad egzekucją administracyjną w stosunku do Dyrektora Oddziału ZUS i będący jednocześnie organem odwoławczym od orzeczeń wydawanych przez nadzorowany organ egzekucyjny winien ocenić zasadność powyższego orzeczenia pod względem merytorycznym. Z treści art. 19 § 4 u.p.e.a. wynika, ze Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wymienione w tym przepisie kompetencje egzekucyjne Dyrektora Oddziału ZUS są ograniczone ale dające niewątpliwie możliwość stosowania określonych środków egzekucyjnych takich jak egzekucja z: wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. Uszczegółowieniem podziału kompetencji miedzy organami egzekucyjnymi jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu art. 19 § 4 u.p.e.a. wynika, że są sytuacje, w których Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym natomiast jest wierzycielem. W takich przypadkach organ egzekucyjny rozpoznając zarzuty zgłoszone przez dłużnika na podstawie art. 33 u.p.e.a. zwraca się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności tych zarzutów. To właśnie od tych wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Dyrektora Oddziału ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje (art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jednakże wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi Dyrektora Oddziału ZUS jako wierzyciela, w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.) nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie dyrektora Izby Skarbowej, na mocy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II FSK 1006/07, LEX nr 515959). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.