II SA/Sz 459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. C.-G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. C.-G. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej usytuowania hali, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz sporządzenie opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto w opinii należało potwierdzić, że wyroby wbudowane w konstrukcję hali zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonane roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi - usytuowanej na działkach [...] - wydanym przez Starostę [...]. Powyższy obowiązek został wykonany, lecz nie został dotrzymany termin. Dnia [...]r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję skierowaną do inwestora W. J. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego hali magazynowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie przedłożonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., zatwierdził projekt budowlany zamienny hali magazynowej udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Od powyższej decyzji Z. C. złożył odwołanie do ZWINB, który to uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze szczególnym uwzględnieniem rozpatrzenia sprawy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznaczoną Nr [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę zwrócił uwagę na umowę zawartą w dniu [...]r. między Z. C., a W. J. i stwierdził, że pomimo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami [...] na cele budowlane inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością oznaczoną numerem [...] w obrębie [...] w [...]. Uwzględniając powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał w dniu [...]r. na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane decyzję nakazującą rozbiórkę części hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi użytkowanej na działce Nr [...]w [...]. Od tej decyzji odwołanie wniósł W. J. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył odwołanie w dniu [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż forma złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogów ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zostało złożone na urzędowym wzorze. W związku z tym przed podjęciem decyzji w sprawie organ powiatowy powinien wezwać inwestora do złożenia właściwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestora W. J. obowiązek dostarczenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z niedostarczeniem tegoż oświadczenia PINB wydał dnia [...]r. decyzję nakazującą W. J. rozbiórkę części hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi usytuowanej na działce Nr [...]w [...]. Od decyzji z dnia [...]r. W. J. złożył odwołanie. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. PINB rozpatrzył ponownie sprawę, w wyniku czego wydał dnia [...]r. postanowienie, którym nałożył na W. J. obowiązek dostarczenia do Inspektoratu w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia aktualnego oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek Nr [...]położonych w [...]. Na wniosek W. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...]r. Dnia [...]r. ZWINB z urzędu stwierdził nieważność decyzji ostatecznej PINB z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym decyzją ostateczną z dnia [...]r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Stwierdzenie nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. powoduje, że odwołanie W. J. od decyzji PINB z dnia [...]r. powinno być rozpatrzone ponownie. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...]r. nakładającej na inwestora obowiązki, decyzja organu powiatowego z dnia [...]r. nie ma racji bytu. Niezależnie zatem od argumentów podnoszonych przez W. J., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 Kpa w dniu [...]r. uchylił decyzję z dnia [...]r. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Z. C. zaskarżył decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nakazującą W. J. rozbiórkę części hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działce nr [...]w [...]i umarzającą postępowanie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdzie nie dokonano ustalenia faktu zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia [...]r. nakazującej inwestorowi W. J. rozbiórkę części hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, usytuowanej na działce nr [...]w [...]. Skarżący zarzucił także naruszenie przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 105 w zw. z art. 138 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie wywołane decyzją PINB z dnia [...]r. stało się bezprzedmiotowe wskutek stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...]r. nakazującej zaniechanie dalszych robót, związanych z wykonaniem hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach [...] w [...]. Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji PINB z dnia [...]r. postępowanie organu powiatowego zakończone decyzją z dnia [...]r. wydaną w następstwie niewykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. stało się bezprzedmiotowe. To spowodowało, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w tym zakresie. Brak rozstrzygnięcia WSA w Warszawie w sprawie ww. decyzji GINB nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dnia 16 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowił zawiesić postępowanie z urzędu. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, która jest objęta postępowaniem, została wydana w następstwie niewykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją organu powiatowego z dnia [...]r., co do której Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność i którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy. Ta decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Dnia 27 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (k. [...]). W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, gdyż zapadła z naruszeniem przepisu art. 7, 77 i 107 w związku z przepisem art. 152 § 1 kpa, przy czym wskazane naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa. Zdaniem WSA stanowi to o braku właściwego rozpoznania sprawy. Ponadto z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Od wyroku WSA w Warszawie została wniesiona przez Z. C. skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 17 marca 2009r. (k. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd uwzględnił skargę Z. C. i uchylił w całości decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązane są zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka okoliczność ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w dniu 30 kwietnia 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]r., stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...]r., co spowodowało ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. (nakazującej rozbiórkę części hali magazynowej). Następnie, decyzją z dnia [...]r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z urzędu, stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nakazującej zaniechanie dalszych robót oraz nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w oznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /dot. działki nr [...]/. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu odwoławczym, decyzją ostateczną z dnia [...]r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. To spowodowało, że ZWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, uznając że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji organu powiatowego z dnia [...]r. nakładającej na inwestora określone obowiązki powoduje, że decyzja organu I instancji z dnia [...]r. (o nakazanie rozbiórki) wydana w następstwie niewykonania nałożonych obowiązków, nie ma racji bytu. W rozpoznawanej sprawie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wydana została w oparciu o uchyloną decyzję GINB z dnia [...]r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego sąd orzekający w niniejszej sprawie ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. uchylił w/w decyzję z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2009r. oddalił skargą kasacyjną w tej sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione bądź uchylone. Przytoczony przepis reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie "opiera się" na innych decyzjach lub orzeczeniach, które to z kolei, po wydaniu decyzji ostatecznej, zostają wyeliminowane z obrotu. Jest to tzw. "decyzja pochodna" gdyż organ podejmujący rozstrzygnięcie był związany inną decyzją bądź względnie orzeczeniem sądu. Po uchyleniu bądź zmianie innej decyzji lub orzeczenia sądu decyzja ostateczna zawisa w próżni, tracąc swoje oparcie. Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania (E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, ZCO 1994r., s. 81). Organ drugiej instancji na moment wydawania decyzji działał w uzasadnionym przeświadczeniu, iż decyzja przez niego wydana jest zgodna z prawem. Późniejsze orzeczenie WSA w Warszawie uchylające decyzję, o którą oparł się organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, stwarza jednak możliwość jej weryfikacji poprzez instytucję wznowienia postępowania. Taka okoliczność powoduje, że celowe, a także uzasadnione względami sprawiedliwości i ekonomiki procesowej jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Okoliczność uchylenia decyzji, w oparciu o którą orzekł organ drugiej instancji wypełnia bowiem dyspozycję przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 kpa i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. Wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r. IOSK 638/06). W tym stanie rzeczy orzeczono jak na wstępie.