II OSK 461/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/09 w sprawie ze skargi H. J.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J.--P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: I) oddalił skargę; II) przyznał ze środków budżetowych WSA na rzecz adwokat K. S. kwotę 305 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołania K. M., H. J.-P., L. W. i L. W. od decyzji Wojewody Śląskiego (dalej jako: wojewoda) z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-69, odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" obecnie pn.: "Mikuszowice" w Bielsku-Białej, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, uchylił decyzję wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję GINB wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zmianami - dalej jako: uszp) nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian, a tym samym nadanie przez wojewodę rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należało za rażąco naruszające art. 28 ust. 1 pb. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał również, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1127 ze zmianami) -, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 pb. Inwestor przedstawił także kompletny projekt budowlany (sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia) wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b\ pb, jak też zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 pb. Projekt budowlany przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodny z wymaganiami decyzji wojewody z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], ustalającej lokalizację drogi ekspresowej S-69, odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" od km 3 + 383 do km 9 + 190 na terenie miasta Bielska-Białej, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Budownictwa (dalej jako: MB) z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] oraz decyzji wojewody z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy drogi ekspresowej S-69, odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" od km 0 + 000 do km 9 + 190, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Środowiska (dalej jako: MŚ) z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. GINB wskazał, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pb, na podstawie art. 35 ust. 4 pb właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ administracji architektoniczno-budowlanej - co do zasady - nie bada prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem inwestor składa ww. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ponadto organ podniósł, że decyzja organu I instancji nie obejmuje swym zakresem wskazanych przez odwołujących się działek o nr ew. 1049/1, 1062/2, 1050, 1062/3, 5046, 86 pb, 403/1, 403/2, 64 pb, 765 i 407. Skargę do WSA na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2009 r. złożyła H. J.-P.. W uzasadnieniu skargi wskazała m. in., iż do WSA zostały złożone skargi na decyzję MB z dnia 31 sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję wojewody z dnia [...] lutego 2006 r., ustalającą lokalizację drogi ekspresowej S-69, odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" od km 3 + 383 do km 9 + 190 na terenie miasta Bielska-Białej, oraz na decyzję MŚ z [...] maja 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję wojewody z dnia [...] listopada 2007 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia budowa drogi ekspresowej S-69 odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" od km 0 + 000 do km 9 + 190, co oznacza, że decyzje te, w momencie wydawania przez wojewodę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tj. [...] lipca 2008 r., nie posiadały przymiotu ostateczności. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy nie rozpoznał jej zarzutu naruszenia przez wojewodę art. 33 pb, a także nie rozpatrzył sprawy w aspekcie tego, iż sporna inwestycja zarówno w czasie jej budowy, jak i jej późniejszej eksploatacji będzie powodowała niebezpieczeństwo i zagrożenie dla funkcjonowania znajdującej się w pobliżu szkoły i kościoła. W odpowiedzi na skargę GINB - wnosząc o jej oddalenie - podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji. Uzasadniając zaskarżony wyrok WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - decyzja MB z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję wojewody z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], ustalającą lokalizację drogi ekspresowej S-69, odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" od km 3 + 383 do km 9 + 190 na terenie miasta Bielska-Białej, oraz decyzja MŚ z dnia [...] maja 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję wojewody z dnia [...] listopada 2007 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia budowa drogi ekspresowej S-69, odcinek Nr 2 od węzła "Krakowska" do węzła "Żywiecka - Bystrzańska" od km 0 + 000 do km 9 + 190 były decyzjami ostatecznymi w chwili wydawania przez wojewodę decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. WSA podniósł także, iż w aktach sprawy znajduje się opinia Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Katowicach, który pozytywnie opiniuje wniosek inwestora. Inwestor opracował także raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, na podstawie którego określono wymogi zabezpieczenia i ochrony terenu i zabudowy przyległej do drogi. W rejonie szkoły przewidziano budowę 5-metrowych ekranów akustycznych wzdłuż drogi ekspresowej S-69, które zostały zaprojektowane na min. pięciometrowym nasypie drogowym. Jednocześnie, zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, przewidziano po zakończeniu i oddaniu do eksploatacji wyżej wymienionego odcinka drogi wykonanie pomiarów emisji hałasu i na podstawie wyników tych pomiarów określenie, jakie wykonać działania, aby ograniczyć niedogodności wynikające z przekroczeń dopuszczalnych poziomów dźwięku i drgań. Budynek szkoły jest oddalony od krawędzi jezdni o 38 m a budynek basenu o 27 m, co czyni nieuzasadnionymi obawy o bezpieczeństwo uczniów tejże placówki. Na koniec WSA wskazał, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została tylko dla nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, co do których, zgodnie z wymogiem określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 pb, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie obejmuje swym zakresem wskazanych przez skarżącą działek o nr ew. 1049/1, 1050, 1062/2, 1062/3, 5046 i 86 pb, do których skarżąca posiadała tytuł prawny w dacie wydania decyzji. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej zaskarżył powołany wyrok WSA w części, w jakiej oddala on skargę, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu nierozpoznania przez organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pb, co rodzi podejrzenie o braku rozważenia przez Sąd wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów i prowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę; a także 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa przez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi pomimo występowania w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym takich naruszeń procedury administracyjnej, które winny były skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 176 ppsa, wniosła o uchylenie powyższego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na rzecz adwokat K. S. kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że nie doszło do prawidłowego rozpoznania wniesionej do WSA skargi. Jednym z zarzutów, jakie podnoszone były wobec postępowania administracyjnego przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, było to, że jako organ odwoławczy nie ustosunkował się on do podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisu art. 33 pb. Zarzut ten - zawarty również w skardze - winien zostać rozpoznany przez WSA, czemu należało dać wyraz w pisemnym uzasadnieniu wyroku tego Sądu, ale w uzasadnieniu tym nie znalazła się informacja o tym, w jaki sposób Sąd rozstrzygnął o zasadności tego zarzutu procesowego. Wobec braku wyraźnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu pozostaje w takiej sytuacji niepewność co do tego, czy zarzut ten został w ogóle rozpoznany przez Sąd. W takiej zaś sytuacji stwierdzić należy, że nie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy we wszystkich jej aspektach. Jednocześnie strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała za skargą, że brak rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy o zasadności wszystkich zarzutów winien był skutkować zastosowaniem przez WSA przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa, bowiem na podstawie tego przepisu Sąd winien był uwzględnić skargę i zgodnie z jej żądaniem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co wszakże się nie stało. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania - Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że zarzut naruszenia przez wojewodę przepisu art. 33 ust. 1 pb jest "cząstkowy", bowiem skarżąca wskazała jedynie, że naruszenie to polegało na tym, że organ "wydał decyzję dla odcinków, które nie mogą same funkcjonować", a do tak postawionego zarzutu trudno jest się jakkolwiek ustosunkować. Zatem zarzut skarżącej, że decyzja wydana została na odcinki, które nie mogą same funkcjonować jest chybiony, bowiem droga jest inwestycją liniową, a jej budowa musi przebiegać etapami. Podsumowując powyższe, wskazano, że podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pb miał charakter zbyt ogólny, aby mógł odnieść zamierzony skutek uchylenia decyzji i jako taki mógł tak też zostać potraktowany przez Sąd wydający w tej sprawie wyrok, dlatego też Sąd nie odniósł się w swym uzasadnieniu do tej kwestii. Także co do zarzutu skargi kasacyjnej, polegającym na wskazaniu naruszenia prawa procesowego przez niezastosowanie się do zasad ogólnych postępowania, a także wad w zakresie uzasadnienia wyroku - w istocie poza przytoczeniem przepisów - nie sprecyzowano go w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Miał on zatem charakter zbyt ogólny, aby mógł odnieść zamierzony skutek uchylenia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem orzeczenie WSA – mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszelkich sformułowanych w skardze zarzutów, NSA tylko częściowo podziela tak sformułowany zarzut. Z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie Sądu I instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA, Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w skardze zarzuty nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\, b\ i c\ ppsa, a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że negatywny wynik dokonanej oceny skargi H. J.--P. powoduje jej oddalenie. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd. Pomimo wskazanej pozytywnej oceny meritum rozstrzygnięcia Sądu I instancji NSA zgadza się ze stroną skarżącą, że "w uzasadnieniu tym [WSA] nie znajdujemy informacji o tym, w jaki sposób Sąd rozstrzygnął o zasadności tego zarzutu procesowego" - zarzutu naruszenia art. 33 pb. Oczywiście - jak jasno wskazuje art. 134 ppsa - Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc bada w pełnym zakresie zgodność z prawem. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., kom. do art. 134, uw. 1). Nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, że taka formuła kontroli nie zwalnia WSA, lecz tym bardziej nakłada na niego obowiązek ustosunkowania się w pierwszej kolejności do wyartykułowanych wprost zarzutów strony skarżącej. NSA ma jednak na uwadze, że dokonując badania zaskarżonego orzeczenia w pełnym zakresie zgodności z prawem Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżone orzeczenie GINB było zgodne z prawem, a więc w domyśle (choć faktycznie WSA nie wyartykułował tego w uzasadnieniu swojego wzroku) GINB nie naruszył także (m. in.) art. 33 pb. Nie zmienia to faktu, że tej informacji zabrakło w uzasadnieniu wyroku WSA i tym samym NSA uznał, że takie niepełne uzasadnienie mieści się w pojęciu "błędnego uzasadnienia" o którym mowa w art. 184 ppsa. Korzystając jednak z dyspozycji tego przepisu i mając na uwadze, że ww. brak uzasadnienia nie wpłynął na poprawność rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd I instancji NSA uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Niewątpliwie tym samym prawidłowo zastosowano przepis prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa, a wskazując precyzyjniej - go nie zastosowano. Zgodnie z tą normą Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja GINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże w sytuacji, gdy, jak w niniejszej sprawie, decyzja GINB nie naruszała przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, WSA mógł tylko rozstrzygnąć w jeden sposób - a więc oddalić skargę H. J.-P. na podstawie art. 151 ppsa. Podsumowując, NSA podkreśla, że WSA nie mógł zastosować przepisu art. 145 § ust. 1 pkt c\ ppsa, ponieważ nie stwierdził żadnych naruszeń przepisów postępowania. Sąd I instancji mógłby wyłącznie naruszyć ten przepis, gdyby oddalił skargę, pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, co jednak - jak wielokrotnie już wskazano - nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i w oparciu o przepis art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlega oddaleniu. NSA nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez WSA w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zmianami) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć WSA stosowne oświadczenie, o którym stanowi powyższy przepis. Na marginesie NSA podkreśla, jak ważna jest precyzja w procesowych wypowiedziach tak Sądu, jak i stron postępowania. Jak wskazano powyżej, uzasadnienie WSA nie zawierało odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 33 pb. Z kolei w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, gdy w rzeczywistości organem tym był GINB.