I OSK 84/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 142/09 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 142/09 Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem L. F. z dnia 1 września 2008 r. o przyznanie pomocy "zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że L. F. odmawia wskazania faktycznego miejsca swojego pobytu, co uniemożliwia przeprowadzenie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego oraz ustalenie faktycznej sytuacji materialno-bytowej, bowiem wskazany do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego adres, tj. Dworzec Główny we Wrocławiu, peron 3, nie jest miejscem pobytu ani zamieszkania strony. Faktu zamieszkania na terenie Dworca Głównego PKP nie potwierdzają funkcjonariusze Komisariatu Kolejowego Policji, jak również pracownicy socjalni Zespołu. Ponadto ustalono, że PKP nie wydają zgody na stałe zamieszkanie lub przebywanie na terenie Dworca. Brak informacji o adresie pobytu organ I instancji potraktował jako uchylanie się od udziału w czynnościach postępowania dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej pomocy. Kierownik Zespołu stwierdził, że L. F. odmawia współpracy poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego pobytu, jak również udostępnienie adresu do korespondencji, pomimo że nadal posiada i korzysta ze skrytki pocztowej, natomiast PKP nie udzieliły zgody na wykorzystywanie adresu Dworca jako adresu korespondencji kierowanej do L. F. . Wskazał, że dotychczas Zespół przekazywał korespondencję na adres skrytki pocztowej, jednak aktualnie L. F. odmawia przyjmowania korespondencji kierowanej na ten adres, zaś pisma w siedzibie Zespołu odbiera wybiórczo. W dniu 8 kwietnia 2008 r. L. F. podjął zatrudnienie w PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o., lecz do dnia wydania decyzji nie poinformował o wysokości uzyskiwanych dochodów, co również uniemożliwia ustalenie sytuacji materialnej. Wymienione okoliczności uniemożliwiają objęcie Wnioskodawcy programem wychodzenia z bezdomności, którego realizacja opiera się na współpracy. Wdrożenie L. F. do programu Wrocław Miastem Aktywnych nie jest możliwe ze względu na brak rozeznania w sytuacji materialno-bytowej w miejscu faktycznego przebywania, jak również brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Dodatkowo organ I instancji podtrzymał propozycję zamieszkania w jednej z placówek pomocowych na terenie Gminy Wrocław. W odwołaniu od powyższej decyzji L. F. podniósł, że narusza ona jego godność, zdrowie i życie oraz dyskryminuje go, a przez to narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 3, art. 7, art. 30 art. 32 w związku z art. 52 ust. 1, art. 38 oraz art. 83, a także ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wskazało na podstawowe zasady rządzące pomocą społeczną, podkreślając, że świadczenia z pomocy społecznej mają służyć zaspokajaniu elementarnych potrzeb bytowych, takich jak: zapewnienie żywności, leków, odzieży itp., natomiast osoby z rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania może spowodować odmowę przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że strona skutecznie uniemożliwia pracownikom MOPS przeprowadzenie wywiadu. Z jednej bowiem strony wprowadza ich w błąd, podając nieprawdziwe – w świetle zebranego materiału dowodowego – informacje, że mieszka na Dworcu, z drugiej zaś strony odmawia wskazania adresu i przeprowadzenia wywiadu w tym miejscu. Takie postępowanie L. F. świadczy bezspornie o braku jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a to może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 47 oraz art. 51 ust. 1, ust. 5 Konstytucji RP, żądając jednocześnie unieważnienia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organy administracji inwigilowały miejsce jego zamieszkania bez jego zgody i nie wskazały miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz bezprawnie zwróciły się do jego pracodawcy o informację na temat wysokości jego dochodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący notorycznie odmawia podania jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu – wręcz podaje w tym zakresie nieprawdziwe informacje, a także miejsca gdzie przechowuje swoje rzeczy osobiste i dokonuje czynności sanitarno-higienicznych, co świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednakże z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, bez sprecyzowania skutków jego niewykonania, wobec tego wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ nie jest w przypadku wydania takiej decyzji związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać regule art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że skarżący w istocie rzeczy uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego przebywania. Liczne adnotacje urzędowe pracowników socjalnych, którzy wielokrotnie podejmowali próby zweryfikowania miejsca zamieszkania skarżącego, a także informacja uzyskana od Komendanta Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu z dnia 10 września 2008 r. przeczą twierdzeniu strony jakoby stale zamieszkiwała ona na Dworcu Głównym PKP we Wrocławiu. Dodatkowo nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji ocena postawy skarżącego, który nie zaprzecza, że podjął zatrudnienie, a w ramach postępowania administracyjnego nie zgodził się na podanie informacji o wysokości uzyskiwanych zarobków, tym bardziej że świadczenie, o które ubiegał się skarżący w niniejszej sprawie, nie jest obwarowane przesłanką kryterium dochodowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczą wnioski o udostępnienie danych strony ze zbioru danych osobowych kierowane do organów ochrony prawnej, Urzędu Miejskiego Wrocławia, Poczty Polskiej, a w szczególności ustalenia faktycznego miejsca pobytu strony i jej adresu korespondencyjnego. Organy pomocowe dokonały również właściwej oceny postawy skarżącego, którego brak współdziałania z nimi jest widoczny na pierwszy rzut oka, a jednym z przejawów braku współdziałania było podanie przez skarżącego informacji co do miejsca przebywania, której organy nie zdołały potwierdzić, mimo podejmowanych z dużą intensywnością działań w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako dowolnej. Jak wynika z akt analizowanej sprawy – świadczą o tym adnotacje urzędowe sporządzane przez pracowników organu pomocowego – wielokrotnie podejmowane były próby ustalenia miejsca pobytu skarżącego mające na celu umożliwienie ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o czym świadczą liczne adnotacje urzędowe, sporządzone przez pracowników socjalnych. Nie można zatem organowi pomocowemu skutecznie zarzucać, że wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadą wynikającą z nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Brak w rozpatrywanej sprawie wywiadu środowiskowego nie jest wynikiem zaniechania przez organ administracji wykonania nałożonego na niego obowiązku, lecz następstwem tylko i wyłącznie braku współdziałania strony z organem pomocowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że uznanie przez organ faktów lub stanu prawnego za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia wnioskodawcy może budzić wątpliwości, gdy organ administracji nie ma możliwości ich weryfikacji w środowisku, w którym przebywa wnioskujący o pomoc społeczną. A z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. F. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) polegające w szczególności na błędnym podciągnięciu stanu faktycznego dotyczącego osoby Skarżącego pod abstrakcyjny stan faktyczny opisany w normie prawnej, 2) przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 106 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, w szczególności polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że można merytorycznie rozpoznać wniosek o przyznanie pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się, pomimo nieprzeprowadzenia czynności wywiadu środowiskowego, do których przeprowadzenia organ, na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej był zobowiązany. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż brak współdziałania zainteresowanego z pracownikiem socjalnym może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia. Taka interpretacja przepisu pozostaje w sprzeczności za stanowiskiem zajętym przez Najwyższą Izbę Kontroli w jednym z raportów opracowanych na podstawie art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), będącego odpowiednikiem art. 11 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Najwyższa Izba Kontroli w swym raporcie wyraźnie wskazała, iż nie można odmawiać przyznania pomocy uprawnionemu do takiej pomocy uzasadniając taką decyzję jedynie, a tak jest w przedmiotowej sprawie, brakiem chęci do współdziałania, podczas, gdy trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej są znane jednostce lub mogą być rozpoznane. Sytuacja materialna i osobista skarżącego jest znana organom pomocy społecznej we Wrocławiu. Skarżący niejednokrotnie otrzymywał już zasiłki celowe i okresowe z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Zatem w przedmiotowej sprawie organy administracyjne oparły swoje rozstrzygniecie wyłącznie na braku współpracy ze strony potrzebującego, co jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Skarżący wskazał, że literalne brzmienie unormowania zawartego w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy mówi, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. W przedmiotowej sprawie została jednak wydana decyzja negatywna, która jest niedopuszczalna w świetle przytoczonej wyżej treści przepisu. Sąd pierwszej instancji wyraźnie naruszył uprawnienia w zakresie dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia, a to poprzez fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono rodzinnego wywiadu środowiskowego i dlatego wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia jest ewidentnym naruszeniem przepisów procesowych art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że nieprawdą jest podnoszony przez organy wielokrotnie argument, iż niemożliwe było przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a to z uwagi na niepoinformowanie o miejscu zamieszkania skarżącego. Skarżący ewidentnie wskazał adres, będący miejscem jego stałego pobytu oraz miejscem jego aktywności życiowej i osobistej, którym jest Dworzec Główny PKP we Wrocławiu, peron 3. Nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym również teza wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżący w jakikolwiek sposób utrudniał przeprowadzenie takiego środowiskowego wywiadu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do każdego z podniesionych zarzutów trzeba za Sądem I instancji wskazać, że pomoc społeczna mająca na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych ma jedynie charakter subsydiarny. Z brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że winna być udzielona w celu wspierania osób i rodzin, które wykorzystują własne zasoby i możliwości a mimo to nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb. Skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej wymaga zatem współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc i nie można zgodzić się z twierdzeniem kasatora, że oparcie rozstrzygnięcia organów administracji na argumencie braku współpracy ze strony skarżącego jest niedopuszczalne. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wprost wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym koniczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane aby odmowa ta była możliwa. Mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może ocenić czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia. W przedmiotowej sprawie skarżący ubiegał się o "zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie się". Przyznanie pomocy na ten cel wymaga ustalenia z beneficjentem sposobu jej wykorzystania aby cel pomocy choćby w przybliżeniu został osiągnięty. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, trafnie wskazał, że skarżący nie wykazywał jakiejkolwiek woli współpracy z pracownikiem socjalnym, podawał nieprawdziwe informacje co do swojej sytuacji życiowej i uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej należy w tej sytuacji uznać za niezasadny, bowiem jak wskazano wcześniej uchylanie się od współdziałania z pracownikiem socjalnym może być przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Podobnie ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 ww. ustawy. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.