V SA/Wa 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie: stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżoną decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. J. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nr [...], z dnia [...] września 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o przyznaniu P. J. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W dniu 8 maja 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40). Wniosek obejmował 10 działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] położonych w województwie [...], w powiecie m., w gminie D., w obrębie ewidencyjnym [...]. W dniu [...] listopada 2005 r. skarżąca aktem notarialnym zawarła z E. i M. G. warunkową umowę sprzedaży gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły w/w działki ewidencyjne. W umowie postanowiono (§ 7), że "sprzedający zobowiązuje się wydać przedmiot sprzedaży w posiadanie kupujących w terminie do dnia 30 września 2006 r." Kolejnym aktem notarialnym w dniu [...] maja 2006 r. zawarta została pomiędzy tymi stronami umowa przeniesienia własności gospodarstwa, obejmująca przedmiotowe działki ewidencyjne. Zgodnie z § 3 tej umowy "P. J. w wykonaniu zobowiązania wynikającego z umowy zawartej w dniu [...] listopada 2005 r. oświadczyła, że wyraża bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przejście nieruchomości na rzecz E. i M. G., którzy to przeniesienie bezwarunkowo przyjmują". Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w M. wydał w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję nr [...], którą przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 r. W dniu 7 czerwca 2006 r. M. G. złożył w Powiatowym Biurze ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., przyznającej płatności bezpośrednie P. J. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze wezwał wnioskodawczynię do "potwierdzenia faktu dokonania przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz M. G., w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta". P. J. potwierdziła przeprowadzenie transakcji przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego aktem notarialnym z dnia [...] maja 2006 r. i wyjaśniła, że wydanie zadeklarowanych we wniosku działek rolnych w użytkowanie p. G. następowało sukcesywnie, po zbiorach poszczególnych ziemiopłodów w 2006 r. (ok. 10-20 sierpnia oraz 15 września 2006 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz.40), stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] listopada 2006 r., przyznającej P. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie się do Prezesa ARiMR. W odwołaniu podkreśliła, iż zadeklarowane przez nią we wniosku działki zostały przekazane panu M. G. w końcu września 2006 r. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr 95/2007 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu P. J. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalił w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż "faktyczne przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa E. i M. G. nie nastąpiło w dniu [...] maja 2006 r. (tj. w dniu zawarcia umowy przeniesienia własności) lecz w okresie późniejszym, tj. - jak wskazuje strona w pismach kierowanych do organów prowadzących postępowanie w sprawie - sukcesywnie do dnia 30 września 2006 r. (zgodnie z zapisami § 7 umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym w dniu [...] listopada 2005 r.- Repertorium [...])". Prezes ARiMR wskazując na treść przepisów art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz.40 ze zm.) postanawiających, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek - uznał za rażące naruszenie prawa (art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru) przyznanie płatności P. J., pomimo przekazania przez nią gospodarstwa rolnego na rzecz E. i M. G. w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji. P. J. od powyższej decyzji Prezesa ARiMR wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię. Ponadto podkreśliła, że gospodarstwo przekazane zostało do faktycznego użytkowania nowym nabywcom 30 września 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w wyroku z dnia 11 lutego 2008r. o Sygn. akt IVSA/Wa 2294/07 skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., przyznającej skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 r., organ nadzoru nie naruszył prawa. Sąd wskazał na wszczęcie przedmiotowego postępowania przez P. J. w dacie wniosku z dnia 8 maja 2006r. i na przeniesienie własności zadeklarowanych działek na rzecz innego producenta rolnego umową z dnia [...] maja 2006 r. oraz na wprowadzenie w posiadanie działek nabywcy gospodarstwa rolnego, przed wydaniem decyzji przyznającej P. J. płatności bezpośrednie. Powołując treść przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...), Sąd uznał prawidłowość decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej P. J. płatności bezpośrednie, bowiem wskutek niespełnienia obligatoryjnej przesłanki posiadania przez wnioskodawczynię deklarowanych we wniosku działek rolnych w dniu wydawania decyzji, nastąpiło jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, polegającą na przyjęciu, że producentowi rolnemu, który posiadał grunty rolne w czasie od początku roku, za który wydano decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do dnia 30 września tego samego roku - płatności takie nie przysługują, podczas gdy wskazywany przepis nie precyzuje wymaganego czasookresu posiadania gruntów, na który przyznawane są płatności, a dokonana przez Sąd l instancji wykładnia stoi w sprzeczności z ideą pomocowego charakteru tychże płatności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, ze skarżąca w postępowaniu sądowo-administracyjnym wskazała na istotne okoliczności sprawy: datę wniosku - 8 maja 2006 r., przeniesienie posiadania gruntów, które nastąpiło dopiero z dniem 30 września 2006 r. oraz na datę złożenia wniosku przez nabywcę gospodarstwa M. G. w dniu [...] czerwca 2006 r. - w terminie nie odpowiadającym dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy. W tych okolicznościach sprawy interpretacja przepisu art. 2 ust. 1 prowadząca do konkluzji, że osoba posiadająca grunt w danym roku, za który mają być przyznane płatności, traci przysługujące jej uprawnienia tylko z tego powodu, że przeniosła jego posiadanie po zebraniu plonów - zdaniem skarżącej- jest pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Skarżąca dołączyła do akt sprawy zestawienie faktur potwierdzających poniesione wydatki na kwotę ponad 10.000 zł, a ponadto dowody na wydatki związane z eksploatacją maszyn rolniczych oraz robocizną. Natomiast nowy użytkownik gruntu, który dokonał zasiewów dopiero po 30 września 2006 r., otrzymał za ten okres dopłaty w roku 2007. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008r. o sygn. akt II GSK 585/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasadził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. J. kwotę 280 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 585/08, wydanym na skutek rozpoznania w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej P. J. Oceniana przez Sąd l instancji decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2007 r. stwierdza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, póz. 40 ze zm.) nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] listopada 2006 r., przyznającej skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. było następstwem ustalenia przeniesienia umową notarialną z dnia [...] maja 2006 r. własności działek zadeklarowanych we wniosku skarżącej na rzecz innego producenta rolnego oraz wprowadzeniem nabywcy w posiadanie działek przed wydaniem decyzji przyznającej skarżącej płatności bezpośrednie (sukcesywnie przed 30 września 2006 r.), tj. niespełnieniem przez wnioskodawczynię (skarżącą) obligatoryjnej przesłanki posiadania deklarowanych we wniosku działek rolnych w dniu wydawania decyzji (s. 5). Należy podkreślić, iż zasady przyznawania płatności na podstawie analizowanej ustawy nie mogą pomijać warunków rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, zobowiązujących rolnika, otrzymującego płatności bezpośrednie do przestrzegania wymogów podstawowych w zakresie zarządzenia, o których mowa w załączniku III, zgodnie z harmonogramem określonym w tym załączniku, oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, których należy przestrzegać. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na to, iż konstrukcja uprawnienia producenta rolnego do płatności ma charakter zindywidualizowanego świadczenia podmiotowego, bowiem przysługują producentowi rolnemu, który spełnia ww. warunki. Ponadto, WSA w Warszawie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA, iż przyznanie płatności innemu producentowi rolnemu w razie przeniesienia na jego rzecz posiadania gospodarstwa prawodawca uzależnia także od spełnienia przez niego warunków do jej przyznania. W świetle powołanych przepisów dopuszczalne jest zatem przyjęcie, że w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta i złożenia przez niego wniosku o płatność, pierwotny wniosek jest czynnością prawną dotkniętą szczególnego rodzaju sankcją bezskuteczności zawieszonej. Powstanie stanu zawieszenia skutków tej czynności prawnej uzależnione jest od stwierdzenia ważności czynności "innego producenta" w spełnieniu warunków, o których mowa w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1. Brak jest jednak normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawiania płatności wnioskodawczyni, która - jak trafnie wywodzi się w skardze kasacyjnej - w danym roku gospodarczym użytkowała przedmiotowy grunt rolny zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu przez cały okres wegetacji uprawianych na nim roślin ("w danym roku") i przed wydaniem decyzji przyznającej płatność wnioskodawczyni, przeniosła posiadanie dopiero po zebraniu plonów. Należy podkreślić, iż NSA nie podzielił oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu I instancji z dnia 11 lutego 2008r. opartej na wykładni gramatycznej, iż w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach, skarżąca nie spełniła obligatoryjnego warunku przyznania jej płatności, tj. przesłanki posiadania przez nią deklarowanych we wniosku działek rolnych w dniu wydawania decyzji, a w szczególności, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. o przyznaniu Skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych obarczona jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku NSA przede wszystkim zwrócono uwagę na wykładnię celowościową przedmiotowego systemu prawnego ustanawiającego wspólne zasady wsparcia dla rolników przez płatności bezpośrednie. Wskazano, iż ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217), która weszła w życie 27 lutego 2007 r. doprecyzowała art. 7 ust. 1, że "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, a także przyznaje uprawnienie do płatności przekazującemu, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, zastrzegając z kolei płatności dla przekazującego w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien mieć na względzie powyższe uwagi. Wobec powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.