II SA/Go 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi R.J.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R.J.P. kwotę 521,50 zł (pięćset dwadzieścia jeden złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania R.J.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. ([...]), którą organ ten na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił T.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z [...] stycznia 2008 r. uchylił uprzednio wydaną w sprawie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego, bowiem przedstawiony przez inwestora T.K. a sporządzony przez inżyniera budownictwa J.K. projekt budowlany zamienny nie spełniał wymagań i przepisów dotyczących projektów budowlanych, określonych w art. 35 Prawa budowlanego. Nadto, w ocenie organu drugiej instancji, w uchylonej decyzji PINB w żaden sposób nie odniósł się do kwestii czy przedstawiony projekt budowlany zamienny uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwiał organowi prawidłową realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB pismem z [...] marca 2008 r. wezwał inwestora do usunięcia braków w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, poprzez uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania działki, wyjaśnienie podanych nieścisłości związanych z osoba autora projektu oraz dostarczenia decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego osoby, która sporządziła projekt budowlany zamienny. W dniu [...] kwietnia 2008 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany zamienny. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie WINB wskazał, że przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 (zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku) jest wyłącznie ocena, czy podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, wykonał uprzednio nałożony obowiązek. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że przedłożony przez T.K. projekt budowlany zamienny budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce nr [...], opracowany przez inżyniera budownictwa J.K. oraz technika budowlanego J.M. uwzględnia wszystkie stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego istotne odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1999r. Do projektu budowlanego zamiennego autor dołączył oświadczenie, że został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi oraz kopie uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego osób, które projekt sporządziły. Organ odwoławczy uznał zatem, że projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133). W związku z tym WINB stwierdił, iż postępowanie naprawcze organu nadzoru budowlanego w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę dokonanego przez T.K. przy prowadzeniu budowy budynku gospodarczo-garażowego, słusznie zostało zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ drugiej instancji dodał, iż rozpatrując niniejsze odwołanie od decyzji wydanej przez PINB nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem innej ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (decyzji Burmistrza z dnia [...].08.1999r. znak: [...] udzielającej T.K. pozwolenia na budowę). Ponadto w odniesieniu do zarzutów dotyczących lokalizacji omawianego budynku przy granicy działki organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza z dnia [...].08.1999r. wydana została w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji dopuszczalnym było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki za zgodą sąsiada. Taką zgodę T.K. otrzymał od M.P. - właściciela działki nr [...] oraz J.T. - właściciela działki nr [...] (akta administracyjne). Dopiero z dniem [...].03.2001r. przepis § 12 ust. 6, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1999r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. (Dz.U. z 2001r. Nr 17, poz. 207). R.J.P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością nr [...] przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, w jego ocenie wadliwej. Wskazał, iż sporny budynek gospodarczo-garażowy został przez inwestora i pracownika Urzędu Gminy doprowadzony do obecnego stanu (wysokość 5,65 m, długość blisko 12 m z zadaszeniem dwuspadowym) wbrew dokumentacji i z naruszeniem prawa własności. Pominięto przy tym dwa załączniki do decyzji [...], które wskazują linię ograniczającą zabudowę. Skarżący stwierdził dalej, iż po sprawdzeniu przedłożonego przez inwestora sporządzonego przez inż. Budownictwa J.K. projektu budowlanego zamiennego organ odwoławczy zauważył, że projekt ten nie spełnia wymagań przepisów dotyczących projektu budowlanego określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. R.J.P. zakwestionował fakt możliwości zaakceptowania jako zgodnych z prawem robót wykonanych już przez T.K. z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i przepisów tj. zmiany spadku połaci dachowej z jednospadowej na dwuspadową, okap dachu i połać dachowa przekraczają granicę działki nr [...] na odległość 30 cm × 12m oraz braku dziennika budowy. Skarżący podkreślił, iż inwestor nie wykazał, czy położenie budynku zostało wytyczone przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji, powołując się na treść decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008 r. uchylającej uprzednią decyzję PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, skarżący powołał się na treść przepisu art. 156 § 1 K.p.a., nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji, która: 1) wydana została z naruszenie przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z administracyjnym prawem procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu aktu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołanej jako "P.p.s.a."), a nadto nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd zważył, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako "PINB", na podstawie przepisów art. 51 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił T.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie działki nr [...]. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporny pozostaje fakt, iż inwestor T.K. prowadził roboty budowlane przy budowie ww. obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Burmistrza z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] oraz przepisów. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2006 r. (vide protokół kontroli nr [...]) PINB stwierdził, iż odstępstwa polegają na zmianie spadku połaci dachowej z jednospadowej na dwuspadową, usytuowaniu okapu dachu i części połaci dachowej za granicą z działkami o nr ewidencyjnych gruntu [...] na odległości około 30 cm oraz nieumieszczeniu w widocznym miejscu tablicy informacyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż roboty budowlane, na których prowadzenie konieczne jest uzyskania pozwolenia na budowę, winny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) i 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W myśl art. 36a ust. 6 ww. ustawy projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Oznacza to, iż wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia, stanowić będzie w tym zakresie samowolę budowlaną. Należy wskazać, iż wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej nie zawsze skutkuje koniecznością rozbiórki obiektu, czy też przywrócenia do stanu sprzed tych robót. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział bowiem, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość "zalegalizowania" wykonanych odstępstw, po przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. (ust.4). Po myśli art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust.4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego, w oparciu o powyższe przepisy, przeprowadził postępowanie naprawcze, które przebiegało następująco: - postanowieniem z [...] maja 2007 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane PINB, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowieni, - postanowieniem z [...] lipca 2007 r. WINB znak [...] utrzymał powyższe postanowienie w mocy, - decyzją z [...] lipca 2007 r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.), w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, - decyzją z [...] października 2007 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 4 zatwierdził projekt budowlany zmienny i udzielił T.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na skutek odwołania R.J.P. WINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], z przyczyn formalnych uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia, - decyzją z [...] października 2008 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego PINB zatwierdził przedłożony przez inwestora T.K. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]. Organ jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. - zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. WINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu kwestionowanej przez skarżącego decyzji z [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w wyniku kontroli z [...] grudnia 2006 r. na terenie działki o nr [...] ustalono, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] udzielającej pozwoleniu na budowę. Stwierdzone odstąpienia polegały na zmianie spadku połaci dachowej z jednospadowej na dwuspadową, usytuowaniu okapu dachu i części połaci dachowej z za granicą z działkami o nr ewidencyjnych [...] na odległości około 30 cm oraz nie umieszczeniu w widocznym miejscu tablicy informacyjnej. Organ podał, iż w ocenie technicznej autorstwa H.U. wykazano zakres zmian w stosunku do projektu podstawowego. W wyniku zmian zalecono zabezpieczyć sąsiednią działkę przed napływem wód opadowych z dachu, w tym celu od strony działki nr [...] zalecono wykonanie muru ogniowego i zamontowanie pomiędzy nim a dachem rynnę fartuchową. Budynek został wykonany zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz jest w stanie technicznym dobrym. Organ zważył, że inwestor wywiązał się z nałożonego decyzją z [...] lipca 2007 r. obowiązku bowiem dostarczył w określonym terminie projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy i wezwaniu organu uzupełnił braki przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. PINB podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2008 r., ustalono, że inwestor od [...] grudnia 2006 r. nie prowadził żadnych robót budowlanych w związku z budową budynku gospodarczo-garażowego oprócz przesmarowania zakładów papy lepiszczem. Organ po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz sprawdzeniu projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, stwierdził spełnienie wymagań ust. 1 tego przepisu, co stanowi podstawę, po uchyleniu poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Należy wskazać, iż w toku całego postępowania naprawczego skarżący konsekwentnie kwestionował posadowienie spornego budynku przy granicy z jego nieruchomością, a nawet z przekroczeniem tej granicy (okap dachu i części połaci dachowej. Skarżący podnosił, iż takie posadowienie budynku gospodarczo-garażowego jest sprzeczne z ustaleniami decyzji wydanej z up. Burmistrza [...] czerwca 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w załączniku do której wytyczono linie graniczne zabudowy. Domagając się zatem rozbiórki spornego budynku, jako naruszającego prawo własności, R.J.P. stwierdził, iż jego usytuowanie na działce nr [...] jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w tym stwarza zagrożenie pożarowe oraz negatywnie wpływa na prowadzoną przez skarżącego w sąsiednim budynku hodowlę pszczół. Na wstępie dalszych rozważań należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 Kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 Kpa). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wielu z przedstawionych wyżej zasad, zarówno w toku postępowania, w tym postępowania kontrolnego, jak i przy rozstrzyganiu sprawy. W szczególności zważyć przyjdzie, iż wbrew stanowisku organów administracji publicznej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie zostały wszechstronnie wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności z akt sprawy nie wynika, w jakim zakresie i z jakimi konkretnie przepisami organy badały zgodność odstąpień inwestora od pierwotnego projektu budowlanego z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy nie wynika przykładowo czy i w jaki sposób organy rozważały możliwość posadowienia spornego budynku gospodarczo-garażowego i jego wybudowania w taki sposób, iż okap przekracza granice nieruchomości sąsiednich. Nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności posadowienia budynku wobec ewentualnego sposobu i charakteru zagospodarowania sąsiednich działek zabudowanych. Wyjaśnienie tych wątpliwości i ich szczegółowe rozważenie było niezbędne wobec zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez jego stronę – R.J.P. – co do niezgodności z obowiązującymi przepisami z powodu zbyt znacznego przybliżenia do posadowionego na jego nieruchomości budynku. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że WINB ograniczył rolę organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, do niejako "automatycznego" zatwierdzania przedłożonych projektów budowlanych, po dokonaniu skontrolowania ich kompletności i wymogów formalnych np. co do uprawnień osób sporządzających projekt budowlany lub ocenę techniczna. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy prawa, w szczególności wskazane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane nie dają podstaw do takiego ograniczania roli i obowiązków organu administracji publicznej. To organ zobowiązany jest w myśl przepisów art. 34 i 35 Prawa budowlanego ocenić i sprawdzić, nie tylko fakt fizycznego przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej i jej sporządzenia przez uprawnione osoby, ale dysponując fachową wiedzą w przedmiotowym zakresie winien taki dokument poddać szczegółowej analizie co do jego prawidłowości także merytorycznej, z uwzględnieniem zarówno zgodności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu, z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz okoliczności danej sprawy. Zarówno ocena techniczna, jak i projekt budowlany (także zamienny) są jedynie dowodami w sprawie, które podlegają ocenie organu. Organ ma wszakże obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej, zarówno w aspekcie faktycznym jak i prawnym (art. 107 § 3 Kpa). W sytuacji zatem, gdy skarżący domagał się w postępowaniu ochrony swego interesu prawnego, oczywiście sprzecznego z interesem inwestora, w uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się na skutek wykonania robót budowlanych w warunkach uznanych przez organ za istotne odstąpień od pierwotnego pozwolenia na budowę i przepisów prawa, należało w uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisać jakie przepisy i okoliczności w stosunku do każdego z istotnych odstępstw organ uznał za przemawiające za możliwością uznania, iż nie naruszają obowiązujących w dacie legalizacji przepisów prawa. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając nie tylko spełnienie wymagań podstawowych, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu itp., lecz również poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obszar ten należy każdorazowo wnikliwie ustalać z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu (lub samowolnie dokonane odstępstwa) oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu. Dodatkowo należy wskazać, iż zdaniem Sądu treść rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie wskazuje, iż nie dokonały one wnikliwej oceny przedłożonego przez inwestora dokumentu, który zdają się traktować jako projekt budowlany zamienny. Wątpliwości w tym zakresie wynikają z analizy przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych. W tym kontekście należy w szczególności wskazać, iż: - w aktach sprawy nie znajduje się dokument zatytułowany jako "projekt budowlany zamienny", znajduje się w nich: "PROJEKT TECHNICZNY zmiana decyzji w trakcie budowy budynku gospodarczo –garażowego dz. nr [...], inwestor K.T." sporządzony przez H.U., J.K., a w zakresie architektury J.M.. Już ta tylko okoliczność sugerować może, iż dokument ów sporządzony został na potrzeby innego etapu postępowania inwestycyjnego – postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. - na stronie tytułowej ww. dokumentu brak jest daty jego opracowania (dzień, miesiąc, rok) , jak również poszczególnych jego części, co może mieć znaczenie wobec upływu okresów ważności przedłożonych zaświadczeń o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. - na stronie 2 "zawartość teczki" brak jest oznaczenia stron, liczby porządkowe nie odpowiadają numeracji stron, brak wykazu załączników, spis nie jest kompletny, w przedłożonym dokumencie oprawionym w okładkę znajdują się luźne kartki – niepotwierdzone kserokopie zaświadczeń i decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego, nie są one uwzględnione w spisie treści – w tym zakresie dokument nie spełnia nawet formalnych wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) np § 3 ust. 1 pkt 4 i 5, § 5, § 6 ust. 1, - przedłożony projekt techniczny nie zawiera także odniesienia do przepisów techniczno-budowlanych w szczególności w zakresie odległości od innych budynków i oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości z uwzględnieniem ich funkcji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż jedynie częściowo okazały się one zasadne. Analiza skargi oraz innych pism i oświadczeń skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego wskazuje, iż domaga się on rozbiórki spornego budynku gospodarczo-garażowego z uwagi na fakt, iż wbrew woli skarżącego został on posadowiony na granicy z jego nieruchomością – działką budowlaną, co powoduje zanieczyszczenie środowiska szkodliwe dla prowadzonej przez skarżącego hodowli pszczół. Dodatkowo okap spornego budynku przekracza tę granicę z naruszeniem prawa własności skarżącego. Należy wskazać, iż skarżący błędnie utożsamia wybudowanie obiektu budowlanego z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę oraz naruszeniem przepisów, z uprawnieniem do kategorycznego żądania rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Z cytowanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, iż ustawodawca dopuszcza możliwość zalegalizowania robót budowlanych nawet dokonanych z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę, o ile jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (nie z uprzednim pozwoleniem na budowę). Jednakże zasadnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż ratio legis przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może zatem dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności, W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw, w tym roszczeń odszkodowawczych, nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 54). Należy również zgodzić się z organem drugiej instancji, iż na obecnym etapie postępowania naprawczego brak jest podstaw do oceny ewentualnej sprzeczności posadowienia budynku przy granicy (zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym decyzja z 1999r.) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] czerwca 1999 r. Te zarzuty mogły być podnoszone na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, lub w trybach nadzwyczajnych, gdy decyzja pozostawała jeszcze w obrocie prawnym. Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 2 organ administracji architektoniczno-budowlanej Starosta decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił decyzję z 2 gospodarczo-garażowego na działce nr [...]. Postępowanie naprawcze w przypadku wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę doprowadzić ma, gdy jest to możliwe, nie do zgodności z pozwoleniem na budowę lecz zgodności z przepisami kształtującymi zagospodarowanie terenu, zabudowę, ochronę środowiska, warunki techniczne, odległości budynków. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy również zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, czy też w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie okazał się zasadny. W szczególności należy wskazać, iż decyzją z WINB, na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2007r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego, PINB po ponownym rozpoznaniu sprawy – decyzją z [...] października 2008 r. rozstrzygnął przedmiotową sprawę ponownie zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając T.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z [...].10.2008 r., WINB utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza iż od każdej decyzji organu administracji publicznej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który ponownie merytorycznie winien rozpoznać sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż wbrew wskazanym wyżej przepisom procedury administracyjnej, organy nadzoru budowlanego nie dokonały takich ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby Sądowi jednoznacznie ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, i przy uwzględnieniu wymienionych wyżej uwag zaistniały podstawy prawne do zakończenia postępowania naprawczego poprzez zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora "projektu technicznego zmiany decyzji w trakcie budowy" jako projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz utrzymaną przez nią w mocy wadliwa decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w takim stopniu, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, podlegały one uchyleniu. Zgodnie z przepisem art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić powyższe wskazania, w szczególności dotyczące zakresu postępowania wyjaśniającego i obowiązków wynikających ze wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Swoje rozstrzygnięcia o istocie sprawy organ winien uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 521,50 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania tj. wpisu od skargi w wysokości 500,00 zł, opłaty pocztowej 3,50 zł oraz kosztów dojazdu skarżącego do sądu 18,00 zł.