I OW 44/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 1963r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w Warszawie postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda Mazowiecki wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpoznanie negatywnego sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie, jako organu właściwego do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Warszawa [...] z [...] stycznia 1963 r. znak [...], którą stwierdzono projekt podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w Warszawie. O wszczęcie postępowania w sprawie wniósł J. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. nr [...] przekazało wniosek J. J. Wojewodzie Małopolskiemu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w decyzji z [...] stycznia 1963 r. orzeczono, że właściciel nieruchomości obowiązany jest, zgodnie z postanowieniami art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości, na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. RP Nr 35, poz. 249) przekazać bezpłatnie na własność państwa teren pod ulicę o pow. 208.00 m2. Jak wynika z wypisu rejestru gruntów oraz z odpisu księgi wieczystej ulica [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Ustosunkowując się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Według przyjętego stanowiska w orzecznictwie, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę przy wydaniu kwestionowanej decyzji, a w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W sprawie podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 września 1972 r. w związku z wejściem z życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która z kolei utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do dnia 21 grudnia 1997 r. sprawy dotyczące podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej. Wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zmieniło właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując je organom samorządowym (tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. organem pierwszej instancji właściwym w sprawach podziału nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent. Są to organy jednostek samorządu terytorialnego, które przejęły dotychczasowa kompetencję nieistniejących już dziś kierowników urzędów rejonowych, w których gestii poprzednio znajdowały się sprawy podziału nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również, w omawianej kategorii spraw, właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. . Nr 122, poz. 593 ze zm.) – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa uzasadniająca właściwość wojewody jako organu zobowiązanego do rozpatrzenia złożonego wniosku. Takiej regulacji w ocenie Wojewody Mazowieckiego nie zawiera ustawa z 21 sierpnia 1997 r. Należy więc uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 1963 r., a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji i wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Powołał się na rzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące w tego rodzaju sprawach właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych. Samorządowe Kolegium, Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego wnosiło o wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przy czym spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, co do której właściwość przypisują sobie dwa organy lub nie wyprowadzają swojej właściwości. Spór kompetencyjny powstał w sprawie z wniosku J. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] stycznia 1963 r. znak [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w Warszawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia. Ustalenie właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 17 reguluje ustalenie właściwości instancyjnej organów administracji publicznej w obowiązującej strukturze organów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ograniczone przesłanką przedawnienia, z tego względu może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej. Według art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział". Zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej". Art. 96 ust. 1 powołanej ustawy expressis verbis przyznaje właściwość wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Nie została ta właściwość przyznana staroście, z zakwalifikowaniem spraw podziału nieruchomości do spraw wykonywanych przez starostę z zakresu administracji rządowej. Art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zatem zastosowania. Zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko gdy tak stanowią przepisy szczególne. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami w sprawach podziału nieruchomości nie zawiera przepisów szczególnych, które przyznawałyby właściwość instancyjną wojewodzie we wszystkich sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza właściwość instancyjną wojewody jako organu wyższego stopnia tylko do spraw określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.