I OW 54/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego z dnia (...) sierpnia 2008 r. znak (...) w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w miejscowości K. gmina B. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie z dnia [...] września 2008 r., od decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w miejscowości K. gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1230 ha, które zostało przekazane Wojewodzie Mazowieckiemu postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. uznającym, iż jego właściwość wynika z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. Z kolei z art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. wynika, że organami wyższego stopnia wobec jednostek samorządu terytorialnego są Samorządowe Kolegia Odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Żaden przepis ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi od tej zasady wyjątku, którym jest natomiast art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Ponadto również art. 11 ust. 1 ww. ustawy nie daje podstaw do tego żeby tę ustawę traktować jako ustawę szczególną stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2. Dodatkowo zasadę z art. 17 pkt 1 K.p.a. potwierdzają przepisy o administracji rządowej – art. 7 pkt 4 i art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdzie wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a której w niniejszej sprawie brak. Powołano się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w analogicznych sprawach wskazał SKO w Warszawie jako organ właściwy. W odpowiedzi na wniosek Kolegium nie podzieliło poglądu Wojewody Mazowieckiego, iż w niniejszej sprawie żaden z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej i podtrzymało swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 9 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Według art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda, bowiem w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem "ustawy szczególnej", o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Obydwa te przepisy z kolei są "przepisami stanowiącymi inaczej", o jakich mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa, a tym samym daje im kompetencję do stwierdzenia nieważności tych decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.), a także decyzji zniesionych organów – kierowników urzędów rejonowych, których zadania z zakresu administracji rządowej przejęli starostowie. Decyzje w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, a właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór kompetencyjny ze względu na rozbieżne interpretacje przez oba organy przepisów określających właściwość organu odwoławczego wobec decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w wyniku czego zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznają się za niewłaściwe (negatywny spór kompetencyjny). Zachodzą zatem przesłanki określone w art. 22 § 2 K.p.a. Za trafne w tym sporze uznać należy stanowisko Wojewody Mazowieckiego. Skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w art. 3 ust. 1 pkt 1 stwierdza, iż organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, to ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania od decyzji starosty. Powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na art. 9a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) jest nieuprawnione, albowiem zgodnie z tym przepisem Wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w przytaczanej wyżej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która jednoznacznie wskazuje starostę jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.