II OSK 240/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 959/09 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B. K. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 959/09, po rozpoznaniu skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odpadów, skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w dniu 9 października 2007r. w Oddziale Celnym III w Warszawie zgłoszono do procedury dopuszczenia do obrotu towaru w postaci samochodu osobowego marki PONTIAC nr [...], którego właścicielem jest B.K. [...]. W wyniku wstępnej rewizji celnej stwierdzono, iż pojazd posiada uszkodzenia zewnętrzne, o czym Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie, pismem znak: [...] z dnia [...].10.2007r., powiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski odpadu w postaci przedmiotowego pojazdu przez B.K. , prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w W. przy ul. [...]. W toku postępowania Główny Inspektor Ochrony Środowiska, postanowieniem znak: [...], wezwał B.K. do oddania przedmiotowego pojazdu jako odpadu do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu. Strona zastosowała się do treści ww. postanowienia, a jako dowód przedstawiła kopię zaświadczenia o demontażu pojazdu Nr [...] wydanego przez [...] w P. Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie określenia sposobu gospodarowania przedmiotowym odpadem. Organ oparł swoje stanowisko na przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego języka angielskiego – B. G., dokumentach pojazdu, z których wynika, iż przedmiotowy pojazd przeszedł na własność ubezpieczyciela z powodu uszkodzeń równych lub mniejszych wartości rynkowej, a w Poświadczeniu Kontroli Pojazdu Powypadkowego w Stanie Maryland dokonanej Przez Wydział Policji widnieje zapis "wyłącznie na eksport". Jednocześnie strona określiła wartość przedmiotowego pojazdu na kwotę 2.836 PLN, podczas gdy wartość rynkowa takiego pojazdu bez uszkodzeń (w październiku 2008r.) wynosiła około 49.000 PLN. Wobec powyższego utratę wartości tego pojazdu w stosunku do wartości rynkowej takiego pojazdu bez uszkodzeń określono na około 94%. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż poprzedni właściciel nie dokonał restytucyjnego naprawienia szkody, a zawarł ugodę z ubezpieczycielem i wyraził wolę wyzbycia się. Przedmiotowy pojazd został zakwalifikowany do kategorii Q2, określonej w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), tj. "produkty nie odpowiadające wymaganiom jakościowym". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpadem jest każdy przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do jego pozbycia się jest zobowiązany, a który należy do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach. Zdaniem organu, zgodnie z przytoczonym wyżej stanem prawnym, przedmiotowy pojazd wypełnia definicję odpadu. Ponadto organ podkreślił, że odpad ten został nielegalnie sprowadzony do Polski wobec braku wypełnienia obowiązku dokonania zgłoszenia w trybie rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów. Wobec zastosowania się do postanowienia znak: [...], a tym samym zagospodarowania odpadu w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, którą doręczył Stronie w dniu 14 października 2008 r. Strona nie skorzystała z przysługującego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. Wypełniając obowiązek określony w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie, o czym powiadomił stronę pismem z dnia 4 grudnia 2008 r., wyznaczając jednocześnie termin rozprawy administracyjnej w tej sprawie. Protokół z ww. rozprawy administracyjnej wskazuje, że pełnomocnik strony nie wniósł uwag i zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie. Z dokumentów przekazanych wraz z odwołaniem strony wynika, iż na tym etapie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zakończył gromadzenie materiału dowodowego i wydał decyzję, od której Strona wniosła odwołanie. Strona w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 PLN, uzasadniając swoje żądanie brakiem wiedzy na temat stanu pojazdu, nie posiadając jednocześnie wiedzy o obowiązkach ciążących na dokonującym międzynarodowego przemieszczenia odpadu. Ponadto strona zarzuciła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, iż w postanowieniu znak: [...] i decyzji [...] nie pouczył o przysługującym trybie odwoławczym od ww. orzeczeń. Rozpatrując wniesione odwołanie, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2009, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W skardze na powyższą decyzję B.K. zarzuciła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, naruszenie: 1. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń poczynionych przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego oraz brak ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 2. art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 1 ust. 1 lit. a Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE L 114) poprzez błędne uznanie przedmiotowego pojazdu za odpad; 3. naruszenie art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190) w związku z art. 1 ust. 1 lit. a Dyrektywy poprzez przyjęcie, że doszło do nielegalnego przemieszczenia odpadu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Stosownie do tego przepisu organ nakłada karę na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Decydujące znaczenie w sprawie ma okoliczność, czy przedmiotowy pojazd jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach oraz czy w niniejszej sprawie doszło do przemieszczenia nielegalnego w myśl art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów. Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestie powyższe zostały już rozstrzygnięte w innym postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Postępowanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, prowadzone w trybie art. 25 i art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zostało zakończone ostateczną i nie zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Decyzją tą organ umorzył postępowanie z uwagi na zastosowanie się do postanowienia, którym Główny Inspektor Ochrony Środowiska wezwał skarżącą do oddania przedmiotowego pojazdu jako odpad do stacji demontażu lub punktu zbierania pojazdów. W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, iż samochód osobowy marki PONTIAC nr VIN [...] stanowi odpad w świetle okoliczności wwozu jego do Polski nielegalnie międzynarodowo przemieszczony. Strona nie skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia i tym samym decyzja ta stała się ostateczna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej organy są związane ostateczną decyzją z dnia [...] października 2008 r., którą przedmiotowy pojazd został zakwalifikowany jako odpad. W niniejszym postępowaniu organy nie miały kompetencji do powtórnego orzekania, czy dany pojazd jest, czy też nie jest odpadem. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania odnośnie kwestii, czy przedmiotowy samochód jest odpadem są bezprzedmiotowe. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje odmiennie kwalifikujące dany pojazd (odpad lub nieodpad). Bez ewentualnego wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2008 r. nie jest dopuszczalna odmienna kwalifikacja przedmiotu w innym orzeczeniu, gdyż decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy administracyjnej było nałożenie kary pieniężnej na odbiorcę odpadu, a nie kwalifikacja przedmiotowego samochodu jako odpadu, a zatem kwestia tej kwalifikacji dokonana w zaskarżonej decyzji nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. albowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w zaskarżonej decyzji, ze szczególną starannością zastosował się do zasady ustanowionej w art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane składniki decyzji, określone w art. 107 § 1 k.p.a.. Nadto Organ szeroko uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie, stosując się jednocześnie do art. 107 § 3 tej ustawy. Uzasadnienie faktyczne całościowo przedstawia kwestię nałożenia kary w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał fakty i dowody, na których oparł się. Jednocześnie Sąd wskazał, że miał na uwadze, iż wysokość przewidzianej przez art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kary pieniężnej, nakładanej na odbiorcę przywiezionych nielegalnie z zagranicy bez dokonania zgłoszenia odpadów, jest uznaniowa i waha się od 50.000 zł do 300.000 zł, a zaskarżoną decyzją organ nałożył na skarżącego karę w najniższej możliwej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.K. , zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. skutkującym wadliwym wykonaniem przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem było stwierdzenie naruszenia prawa przez organ i uchylenie decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zawierało ustaleń poczynionych przez ten organ w toku postępowania odwoławczego oraz nie zwierało ustosunkowania się tego organu do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a Rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów w zw. z art. 1 ust. 1 lit a. Dyrektywy2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów poprzez przyjęcie, że nastąpiło nielegalne przemieszczenie odpadu. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji decydujące znaczenie w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ma okoliczność, czy przedmiotowy pojazd jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach oraz czy w niniejszej sprawie doszło do przemieszczenia nielegalnego w myśl art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Wbrew jednak twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma charakteru prejudycjalnego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania dotyczącego nielegalnego wwozu do Polski odpadu w postaci przedmiotowego pojazdu przez B.K. , gdyż postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Tym samym organ nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, a jedynie z uwagi na okoliczności faktyczne – zniszczenie przedmiotu postępowania – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. dotyczyło ustaleń faktycznych a nie prawnych, a tym samym decyzja ta nie mogła stanowić podstawy do uznania, że ma ona charakter prejudycjalny dla decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny rozstrzygnięcia organów administracji, które słusznie podjęły próbę określenia czy przedmiotowy pojazd jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach oraz czy w niniejszej sprawie doszło do przemieszczenia nielegalnego odpadu, uznać należało, iż rażąco naruszył art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawi art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli decyzji organów administracji publicznej pod względem spełnienia przesłanek z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B.K. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.