I SA/Wa 255/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. S. i J.S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Nieruchomość położona przy ul. [...], w W. podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Z dniem wejścia w życie powyższego dekretu wszystkie grunty przeszły na własność gminy W., a następnie w 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin powyższy grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa. Następnie nieruchomość ta została skomunalizowana, co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. i stała się własnością Gminy W. Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [....] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W listopadzie 1995 r. spadkobierca byłych właścicieli nieruchomości S. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w sprawie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2401/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1953 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia 25 marca 2008 r. poinformowało strony, o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], w związku z podejrzeniem rażącego naruszenia przez w/w decyzję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzja z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. skierowana została do dwu osób: M.S., spadkobiercy zmarłego A.S. oraz S.H. (na ręce reprezentującej go adwokat A.B.). Tymczasem S.H. zmarł 1 września 2000 r., co wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny, z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt. [...], w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po S.H. Sąd Rejonowy dla W. stwierdził, ze spadek po S. H., na podstawie testamentu nabyła A.K. w całości. Organ I instancji wskazał, ze decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, tymczasem S.H. jako osoba zmarła nie mógł być podmiotem tego postępowania. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając badaną decyzję [...], nie posiadało żadnych informacji, że S.H. nie żyje. Organ I instancji podkreślił, że pełnomocnik S.H. nie poinformowała o jego śmierci, natomiast powołując się na swojego zmarłego mocodawcę składała wnioski i żądania. Organ I instancji wskazał, ze skierowanie decyzji (orzeczenia administracyjnego) do osoby zmarłej powoduje wyczerpanie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa, o czym niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny. W dniu 27 listopada 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M.S. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu swojego brata J.S. o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podnieśli, że od chwili śmierci stroną postępowania jest spadkobierca, któremu przysługują prawa strony. Zaś nie branie udziału w postępowaniu nie rodzi skutków nieważności postępowania, a może powodować tylko ewentualną możliwość skorzystania z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa czyli uprawnienie wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, ale skorzystanie z tego przepisu zależy wyłącznie od tej strony i spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M.S. i J.S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [....]– utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, ze prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] stycznia 2009 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S. i J. S. Skarżący zarzucali zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7 , 77 i 107 k.p.a. oraz art.156 § 1 pkt 2 w związku z art. 30 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne przyjęcie ,że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] reguluje prawa i obowiązki osoby zmarłej bez uwzględnienia następstwa, z mocy prawa spadkobierczyni, a w konsekwencji nastąpiło naruszenie postępowania administracyjnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] oraz poprzedzającej decyzji SKO w W. z dnia [....] listopada 2008r, nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, ze wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] zainicjowane zostało przez A. S., działającego poprzez swojego pełnomocnika oraz niezależnie przez S.H. Zdaniem skarżących brak jest więc podstawy do przyjęcia, że S. H. nie był stroną od początku postępowania, które trwa od 1995 r. i te postępowanie było wszczęte przez stronę, która nie miała zdolności prawnej. Skarżący podnieśli, ze od chwili śmierci stroną postępowania jest z mocy prawa spadkobierca, któremu przysługują prawa strony. Zaś nie branie udziału w postępowaniu nie rodzi skutków nieważności postępowania, a może powodować tylko ewentualną możliwość skorzystania z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. czyli uprawnienie wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania , ale skorzystanie z tego przepisu zależy wyłącznie od tej strony i spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Skarżący wskazali, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może za stronę decydować o jej uprawnieniach i stosować z urzędu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, pomimo, że nie ma tu rażącego naruszenia prawa, gdyż spadkobierczyni po S.H. nie wykazała woli kwestionowania skutków prawnych decyzji z [...] maja 2006 r. Tymczasem w tej sprawie decyzja z [...] maja 2006 r korzystna dla spadkobierczyni S. H. jest kwestionowana tylko z jednego powodu , że doręczenie tej decyzji nastąpiło na nazwisko i adres S. H. , a nie na nazwisko spadkobierczyni czyli A.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym wart. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a. Podlega ono tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości (z których część zainicjowała postępowanie nadzorcze) oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawno rzeczowymi do nieruchomości. Wśród następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości, do których skierowano decyzje nadzorcze był S.H., spadkobierca po S.H., będącym spadkobiercą po A.H., współwłaścicielu do 2/8 części, nieruchomości położonej w W., przy ul. [...]. Współwłaścicielami hipotecznymi nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], co wynika z akt administracyjnych byli A.S. i J.B. do 4/8 części, S.K.do 1/8 części, M. R. do 1/8 części oraz A.H. do 2/8 części. W postępowaniu administracyjnym brał udział M. S. oraz S. H.. Wskazać jednak należy, iż ze S.H. zmarł 1 września 2000 r., a spadek po nim nabyła A.K. w całości, co wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny, z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt. [...]. Uczestnik postępowania S.H., zmarł na 6 lat przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oznacza to, że postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia kierowane były do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te są obarczone wadą, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osoby wiedział, czy też nie. Oznacza to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, odpowiada prawu. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.