I OSK 1473/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 506/09 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w dniu 3 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 506/09, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją z (...) grudnia 2008 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z (...) listopada 2008 r. Nr (...), stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej we Wrocławiu przy ul. (...), przez Gminę Miejską Wrocław, utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją stwierdził nabycie, z mocy prawa, przez Gminę Miejską Wrocław własności nieruchomości opisanej powyżej. Wojewoda badając stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 podkreślił brak tytułu prawnego do tej nieruchomości ze strony władającego przedsiębiorstwa P. , który to tytuł prawny mógłby wykluczyć komunalizację nieruchomości z mocy prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły P. S.A. w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionował zastosowanie przepisu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej oraz powołał się na przepisy statuujące przedsiębiorstwo P. , które według niego tworzą tytuł prawny do przedmiotowego mienia oraz na przepis art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ponieważ w ocenie skarżącego P. wykonywała zadania należące do właściwości organów administracji rządowej. Skarżący przywołał również treść przepisu art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz przepisy § 1 ust 2 i § 4 ust 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., które w ocenie skarżącego także eliminują możliwość komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie wskazała, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który to tytuł eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ podkreślił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek, tj. w celach uwłaszczeniowych. Wobec tego decyzja o naliczaniu opłat rocznych nie może stanowić dowodu na posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Organ drugiej instancji podkreślił, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. " sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. . Z ogólnych przepisów tej ustawy nie wynikały uprawnienia do konkretnych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. "władający : Południowa Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych" oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowisko P. świadczy o tym, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, jednakże indywidualizacja ta jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Organ podkreślił, że żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułując z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację. Organ drugiej instancji wskazał, że w piśmie z 30 września 2008 r. P. S.A. przyznały, że nie miały tytułu prawnego do gruntu. Wobec nie wskazania konkretnego tytułu prawnorzeczowego przez skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił również, że P. S.A. nietrafnie interpretują przepis art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowi o mieniu Skarbu Państwa pozostającym w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych. Jednakże P. takim prawnie ustanowionym użytkowaniem lub zarządem, przed dniem wejścia w życie ustawy nie legitymowały się. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. w Warszawie – Oddział Gospodarowanie Nieruchomościami we Wrocławiu. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszanie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: – art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. ( Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950 ) oraz art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, – naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomościami, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, – naruszanie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, – naruszanie art. 2 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, – naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżoną decyzją może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowych lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcję założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości w tych przepisach, – art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. i w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. ", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie, w wyniku przyjęcia, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy tych przepisów wynika, że skarżący został powołany do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa; zatem posiadane przez niego mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, – naruszenie art. 2 ustawy z 2 stycznia 1946 r. o przyjęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, – § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja o wysokości opłaty za zarząd nie stanowi podstawy do uznania, że zarząd został ustanowiony. W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Ustosunkowując się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. , przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce trenami w miastach i osiedlach, przepisów art. 16 i 50 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. , przepisu art. 2 ustawy z 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, Sąd stwierdził, że są one oczywiście niezasadne, gdyż przepisy te nie mają zastosowania w sprawie z przyczyny wyżej wskazanej. Chybiony jest również, według Sądu zarzut naruszenia przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niezastosowanie. Jak prawidłowo wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przepisy tego rozporządzenia dotyczą postępowań uwłaszczeniowych i nie mają zastosowania do postępowań komunalizacyjnych. Dlatego też decyzja o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządu nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że nie można podzielić zarzutu skargi, że organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego. Jak to już wyżej wskazano, skarżący prawidłowo wezwany został do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości, którego jednakże nie przedstawił. Natomiast organ podejmował czynności celem ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości. Przy czym czynności i działania organu nie zwalniają strony od aktywności dowodowej. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi co do naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie, gdyż przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania. Wykonywane przez P. zadania nie należą bowiem do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Zatem nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu ustalenia przez organ, od kiedy P. dysponuje przedmiotową nieruchomością również nie zasługują, zdaniem Sądu na uwzględnienie. Wobec faktu, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości, a prawo zarządu nieruchomością wywodził z przepisów powszechnie obowiązujących, to okoliczność, od kiedy skarżący włada nieruchomością, nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Od powyższego wyroku P. wniosły skargę kasacyjną w której zarzuciły naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 359) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, 5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach, 6) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanka komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez P. , 7) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. ", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, 8) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Skarżący, wskazując art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuca również Sądowi pierwszej Instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: 1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez P. sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż P. nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego, 2) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy pierwszej i drugiej instancji za istotną w sprawie – czy istniał zarząd P. nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką, 3) art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej – istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 K.p.a. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zaskarbionej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i Wojewody Dolnośląskiego i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie kasator wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie dokonuje na nowo kontroli legalności decyzji, lecz bada naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji i tylko w takim zakresie jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiły w tej sprawie. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a w takim przypadku Sąd odwoławczy bada najpierw zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 76 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i przyjęcie, że potwierdzenie istnienia zarządu może nastąpić wyłączenie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Zarzuty te należy ocenić jako bezpodstawne, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego przez organy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie budzi żadnych wątpliwości co do zgodności z prawem. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ podejmował czynności celem ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości lecz jego działania nie zwalniały strony od aktywności dowodowej. P. nie wykazały się jednak tytułem prawnym do spornej nieruchomości wobec czego podlegała ona komunalizacji. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić co następuje: Nietrafnie kasator upatruje jako podstawę do przyjęcia tytułu powstania zarządu lub użytkowania przepisy art. 4, 6 i 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. jak również dalsze akty prawne dot. zarządu mienia na Ziemiach Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach. Akta te, mające charakter ogólny, nie tworzyły bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów, lecz stanowiły podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym tworzących takie prawo. Jako chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) gdyż przepisy tego aktu nie miały w ogóle zastosowania w tej sprawie. Błędnie kasator upatruje naruszenie prawa materialnego art. 16 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te definiując mienie P. i sposób gospodarowania nim nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do obu działek Sąd trafnie przyjął poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż P. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex legę na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Faktyczne władanie nieruchomością przez P. odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Błędny jest także pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Do zarzutu tego odniósł się już w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie przyjmując, iż wyłączenia przewidziane w tym przepisie nie miały zastosowania do przedmiotowych działek gruntu. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo P. do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przyjmując wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) stwierdzić należy na tej podstawie, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe P. uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione. Nie zmienia powyższej oceny powołanie się przez kasatora na przepis art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o pp "P. " jako związany z wyżej omówionymi i który to przepis wskazuje cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu spod komunalizacji skoro nie zostały spełnione warunki z ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.