I SA/Wa 492/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej w zakresie licencji zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku L.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]kwietnia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami L. P. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez tę Komisję, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...]kwietnia 2006 r. orzekł o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami L. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na jeden rok. L. P. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o anulowanie kary i uzasadnił to tym, że błędy popełnione w przeszłości zostały usunięte przed wszczęciem wobec niego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Minister Budownictwa w dniu 17 maja 2006 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W trakcie postępowania Komisja ustaliła, że L. P. prowadził działalność zawodową w czterech biurach pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, w tym w Biurze Nieruchomości [...] w Z., w którym prowadził własną działalność gospodarczą. Potwierdził to również obrońca pośrednika, który podał, że firma została wyrejestrowana z dniem 1 października 2004 r. Fakt wyrejestrowania nie został jednak potwierdzony żadnym dokumentem. W wydruków internetowych wynika, że Biuro Nieruchomości [...] co najmniej na początku 2005 r. funkcjonowało. Wydruki pochodzą z 23 stycznia 2005 r. Komisja ustaliła też, że pośrednik posiadał ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami jedynie w okresie 20 maja 2005 r. – 19 maja 2007 r. W ocenie Komisji równoległa praca pośrednika w kilku firmach była tylko pozorna i miała na celu obejście przepisów ustawy regulujących zasady prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa. Zgodnie z art. 179 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa, jeżeli czynności z tego zakresu będą wykonywane przez pośredników w obrocie nieruchomościami. Przedsiębiorcy J. P. ([...]), A. W. ([...]) i C. W. ([...]) dzięki zatrudnieniu L. P. chcieli uzyskać możliwość działalności w zakresie pośrednictwa bez samodzielnego posiadania licencji zawodowej. Zatrudnienie pośrednika miało stworzyć pozory, że licencjonowany pośrednik będzie sprawował bezpośredni nadzór nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że pośrednik nie dopełnił obowiązków określonych w art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 180 ust. 2 i art. 181 ust. 3 ustawy. Zdaniem Komisji pośrednik naruszył przepis art. 180 ust. 2 ustawy w ten sposób, że nie był w stanie zapewnić właściwego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze, bowiem nie jest możliwe sprawowanie nadzoru nad działalnością czterech firm jednocześnie. Tym samym klienci biur pośrednictwa narażeni byli na brak fachowej obsługi. Pośrednik nie wykazał też, aby do dnia 19 maja 2005 r. posiadał wymagane prawem ubezpieczenie, przez co naruszył art. 181 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Komisja uznała, że kara zawieszenia licencji na jeden rok jest współmierna do nieprawidłowości, jakich dopuścił się pośrednik. W ocenie Ministra Infrastruktury z akt sprawy wynika bezspornie, że pośrednik L. P. uchybił ustawowym obowiązkom określonym w art. 181 ust. 1 ustawy i w związku z tym zachodzi konieczność zastosowania wobec niego kary dyscyplinarnej. W związku z powyższym należy przychylić się do wniosku Komisji i zastosować na podstawie art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec L. P. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia licencji na okres 1 roku. Orzeczona kara odpowiada winie pośrednika. Pośrednik, który dopuścił się opisanych czynów powinien mieć świadomość, że fikcyjne nadzorowanie czynności wykonywanych przez przedsiębiorców wiąże się z zawieszeniem licencji zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i umorzenie postępowania dyscyplinarnego, ponieważ nie było podstaw do jego wszczęcia ewentualnie o złagodzenie wymierzonej kary przez zastosowanie kary upomnienia lub nagany. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 179 ust. 3, art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami , błąd w ustaleniach faktycznych oraz zastosowanie rażąco niewspółmiernej kary w stosunku do stopnia zawinienia. W skardze zostały rozwinięte przedstawione wyżej zarzuty. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Sąd skargę uznał za zasadną. Na wstępie trzeba zauważyć, że sądy administracyjne działają na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie. Wymieniona ustawa nie przewiduje natomiast złagodzenia przez Sąd wymierzonej kary dyscyplinarnej, ani umorzenia postępowania dyscyplinarnego. Działania w tym zakresie mogą być podjęte tylko przez właściwy w sprawie organ administracji. W ocenie Sądu wydane decyzje naruszają prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy. W decyzji z [...]listopada 2006 r. organ przyjął, że skarżący dopuścił się naruszenia art. 180 ust. 2 ustawy przez to, że nie był w stanie zapewnić właściwego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze w biurach nieruchomości i art. 181 ust. 3 ustawy ponieważ do 19 maja 2005 r. nie posiadał ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Materialną podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pośrednika w obrocie nieruchomościami i opis znamion deliktu dyscyplinarnego zawiera art. 183 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że pośrednik niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej. Skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym zarzucono naruszenie art. 180 ust. 2 ustawy, chociaż do przepisu tego nie odsyła art. 181 określający obowiązki pośrednika w obrocie nieruchomościami. Wynika z tego, ze nie było podstaw do zarzucenia skarżącemu naruszenia art. 180 ust. 2 ustawy, który to przepis określa tylko sposób wykonywania przez pośrednika czynności, o jakich mowa w art. 181 ust. 1 ustawy, tj. czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby określonych w tym przepisie umów. Należy przy tym odróżnić umowę pośrednictwa, zdefiniowaną w art. 180 ust. 4, od czynności z zakresu pośrednictwa, które określa ta umowa. Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że umowę pośrednictwa może zawrzeć pośrednik lub przedsiębiorca, a czynności z zakresu pośrednictwa będzie wykonywał pośrednik w obrocie nieruchomościami. Wobec tego pośrednik zatrudniony u przedsiębiorcy nie jest obowiązany do osobistego zawierania umów pośrednictwa. Należy też dodać, że cytowana ustawa nie zakazuje wykonywania przez pośrednika zawodu u więcej niż jednego przedsiębiorcy. Przyjęte zaś w decyzji stanowisko, że wykonywanie czynności pośrednika w czterech biurach narażało klientów na brak fachowej obsługi nie oznacza jednak, że jakikolwiek klient tych biur był pozbawiony fachowej pomocy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności dyscyplinarnej za narażenie na brak fachowej obsługi, podobnie jak nie posługuje się terminem "fikcyjne nadzorowanie". Jeśli chodzi o brak obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, to należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje określają różnie okres, w którym skarżący nie był ubezpieczony. Według decyzji z [...]kwietnia 2006 r. nie był ubezpieczony od 20 maja 2005 r. do 19 kwietnia 2006 r., a według decyzji z [...] listopada 2007 r. skarżący nie wykazał aby do dnia 19 maja 2005 r. był ubezpieczony. Tę rozbieżność również należy wyjaśnić w ponownym postępowaniu. W zaskarżonej decyzji, poza stwierdzeniem, że orzeczona kara odpowiada winie pośrednika nie ma uzasadnienia co do tego, czy istotnie należało orzec o ukaraniu zawieszeniem licencji zawodowej na jeden rok i czy rzeczywiście taka kara jest adekwatna do popełnionych czynów. Każda kara musi odpowiadać stopniowi zawinienia, a poza tym należy wziąć pod uwagę cel kary. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.