II SA/Ol 478/09

Dnia 7 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie samowolnej budowy garażu – umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 października 2008 roku, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 84a ust. 2, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez W. i S. W. garażu w m. "[...]", przy ul. "[...]", działka nr "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż na wniosek M. W. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej – wybudowania garażu i składu opału. W dniu "[...]" pracownicy nadzoru budowlanego dokonali wizji lokalnej budynku – garażu znajdującego się na działce nr "[...]", w wyniku której ustalono, że garaż wybudowany systemem gospodarczym powstał w latach 1960-70 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W latach 80-tych z tyłu garażu dobudowano skład opału. Wskazano, iż w świetle § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dopuszczalnym było sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudniało to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podał, iż w trakcie postępowania nałożył na inwestorów – W. i S. W. - obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wraz z inwentaryzacją i orzeczeniem o stanie technicznym budynku i zaświadczeniem o zgodności inwestycji z obowiązującym w dniu budowy planem zagospodarowania terenu. W wyniku zażalenia inwestorów, którzy powołali się na okoliczność posiadania pozwolenia na budowę garażu, które z biegiem czasu zaginęło, a także fakt, że skład opału został przez nich rozebrany, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. WINB poinformował, iż w przypadku, gdy organ nie jest w stanie wykazać faktu popełnienia samowoli w sytuacji, gdy strona twierdzi, że ma pozwolenie na budowę, ale ze względu na upływ czasu nie może go przedstawić, postępowanie należy umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji M. W., D. Z. i H. G., współwłaścicielki nieruchomości nr "[...]", wskazały, iż do powyższej nieruchomości nie ma innego dojazdu, jak tylko przez drogę wewnętrzną, na której W. i S. W. posadowili garaż. Dotychczasowy dojazd do posesji przez sąsiednie działki ze względu na zmianę stosunków właścicielskich jest już niemożliwy, stąd wynikła konieczność usunięcia garażu. Podniosły, iż fakt kolidowania posadowienia garażu z możliwością dojazdu do ich posesji jednoznacznie ustalił PINB, a mimo to podjął działania legalizacyjne zmierzające do pozostawienia budynku na gruncie pomimo, że jego lokalizacja narusza nie tylko obowiązujące prawo budowlane, ale także prawo budowlane z 1974r. Dodały, że skarżona decyzja tworzy w praktyce sytuację prawną, w której pozostali właściciele posesji nie mają wjazdu na własny teren, co jest sprzeczne zarówno z prawem budowlanym, jak i z prawem cywilnym. Ponadto organ w sposób wnikliwy winien zbadać kwestię rzekomego posiadania przez W. i S. W. pozwolenia na budowę garażu. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Argumentując rozstrzygnięcie podniósł, iż w myśl art. 105 k.p.a. organ nadzoru budowlanego ustalając, że wszczęte postępowanie okazało się bezprzedmiotowe umarza postępowanie, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Dlatego też, jeżeli organ nie jest w stanie wykazać faktu popełnienia samowoli budowlanej, w sytuacji gdy strona twierdzi, że miała pozwolenie na budowę ale ze względu na upływ czasu nie może go przedstawić, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Zatem w sytuacji, gdy sporny garaż powstał prawdopodobnie przed 1974r. nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania, ani wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, postępowanie należy umorzyć. Dodał, iż problem dojazdu do nieruchomości powinien być rozwiązany na gruncie przepisów postępowania cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. W. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na nieuprawnionym zastosowaniu art. 48 tej ustawy i zalegalizowaniu, wbrew prawu, garażu na działce nr 136/5 oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i pominięciu dostępnych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organy nadzoru budowlanego nie wiadomo z jakich przyczyn i wbrew logicznej wymowie dowodów przyjęły, że inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę garażu. Skoro organy dały wiarę zapewnieniom inwestorów i jednocześnie nie były w stanie wykazać, że twierdzenia inwestorów są prawdziwe, to nie musi to jeszcze oznaczać, iż garaż został zbudowany legalnie. Przede wszystkim organy rozpatrując sprawę powinny skorzystać nie tylko z dokumentów im dostępnych, ale także przeanalizować takie dokumenty jak mapy geodezyjne, czy też księgi wieczyste. Ponadto wiadomo, że znaczna część osób dopuszczająca się samowoli budowlanej wykazuje skłonność do obrony przed decyzją o rozbiórce, a brak stosownych dokumentów tłumaczą upływem czasu. Wskazała także, że organ pierwszej instancji podejmując czynności legalizacyjne, podjął je na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu. Tymczasem z art. 103 ust. 2 tejże ustawy wynika, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. Wskazana regulacja powoduje, że do samowoli budowlanych dokonanych przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994r. stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974r., a nawet przepisy z 1961r., zależnie od okresu samowolnego wzniesienia obiektu. Skoro zatem według twierdzeń organów i inwestorów garaż został wzniesiony w latach 1960-1970, to do oceny samowoli budowlanej i jej skutków należy stosować prawo obowiązujące w chwili jej dokonania, a zgodnie z art. 37 prawa budowlanego z 1974r. obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce. Podniosła również, że dokonana przez organy legalizacja garażu pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, bowiem wymagają one do legalizacji m.in. zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tymczasem dokonana legalizacja bezzasadnie wkracza we współużytkowanie wieczyste działki nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty i wywody są zasadne. Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie podstawą faktyczną podjęcia kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji było przyjęcie przez te organy, że W. i S. W. posiadali pozwolenie na budowę garażu. Zdaniem organów, jeżeli organ nie jest w stanie wykazać faktu popełnienia samowoli budowlanej, w sytuacji gdy strona twierdzi, że miała pozwolenie na budowę, ale ze względu na upływ czasu nie może go przedstawić, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Skarżąca z kolei podnosi, że skoro nadzór budowlany nie był w stanie wykazać, że twierdzenia inwestorów są prawdziwe, to nie musi to jeszcze oznaczać, iż garaż został zbudowany legalnie. Zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie spornej kwestii. W szczególności zauważyć wypada, iż jedynym dowodem mającym świadczyć o tym, że nie doszło do samowoli budowlanej jest jedynie oświadczenie inwestorów o posiadaniu pozwolenia na budowę, które zaginęło z uwagi na znaczny upływ czasu. Oświadczenie to pozostaje jednak w sprzeczności z wcześniejszymi twierdzeniami inwestorów, którzy w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w sprawie samowolnej budowy garażu zeznali, że garaż został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (protokół kontroli nr "[...]" z dnia "[...]"). Dysponując jedynie sprzecznymi oświadczeniami inwestorów nie sposób wykluczyć, że doszło w sprawie do samowoli budowlanej, nie można również jednoznacznie przesądzić, że garaż został wybudowany w warunkach samowoli. Dlatego też materiał dowodowy nie pozwala na nie budzące wątpliwości ustalenie, czy pozwolenie na budowę rzeczywiście zostało inwestorom wydane. Stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając na względzie treść powyższych przepisów procedury administracyjnej stwierdzić należy, iż niezgodnie z tymi unormowaniami organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy doszło do samowoli budowlanej. Przede wszystkim organy powinny, jak słusznie zaakcentowano to w skardze, wyjaśniając powyższą kwestię skorzystać nie tylko z materiałów stanowiących dokumentację nadzoru budowlanego. W tym celu winny przeanalizować wszystkie dostępne materiały źródłowe, jak np.: zbiory dokumentów, mapy geodezyjne, księgi wieczyste, czy też akty notarialne i ustalić rzeczywisty stan sprawy. W tym stanie rzeczy za uzasadniony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, przy czym stwierdzone przez Sąd naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do omówionego uchybienia rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy mogłoby być inne. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że w sprawie doszło do legalizacji garażu przede wszystkim należy wskazać, że art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ma zastosowanie do samowoli budowlanych popełnionych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1975r. Zauważyć również trzeba, iż samowole budowlane popełnione przed dniem 1 stycznia 1975r. nie zostały przez ustawodawcę uznane za legalne. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie ma w takim przypadku art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Jak wynika z treści tego przepisu, odnosi się on nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Przepis obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami również pod rządami Prawa budowlanego z 1961r. Przy takiej konstrukcji przepisu nie były potrzebne przepisy przejściowe. Wbrew obszernym wywodom skargi w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego umarzając postępowanie nie zalegalizowały garażu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Ewentualną legalność budowy garażu wzniesionego w latach 1960-1970 należy oceniać według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961r., a w przypadku ustalenia, iż dany obiekt budowlany został samowolnie wzniesiony, ewentualna "legalizacja" tego obiektu nastąpiłaby przy zastosowaniu środków określonych w art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974r. To jednak, jakie przepisy prawa materialnego powinny zostać w niniejszej sprawie zastosowane będzie można ocenić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym nie budzącymi wątpliwości ustaleniami faktycznymi. W szczególności przed jednoznacznym ustaleniem, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy też z robotami wykonanymi legalnie, rozważanie i rozstrzyganie kwestii materialnoprawnych byłoby przedwczesne. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Reasumując wskazane wyżej istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III uzasadnia art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 powyżej ustawy. ----------------------- 1