II SA/Op 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009r., nr XXIX/418/09 w przedmiocie upoważnienia do załatwiania spraw z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. . Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego, jako organu nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego, jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., nr XXIX/418/09 w sprawie upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej określonych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 39 ust. 4 przywołanej ustawy. W uzasadnieniu podniósł, że Rada, jako podstawę prawną tej uchwały wskazała art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyjaśnił, że regulacja zawarta w § 1 uchwały, stanowiąca o upoważnieniu Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej określonych w ustawie z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) polegających na podejmowaniu innych, niż wynikające z art. 4 ust. 3 oraz 12 ust. 2 ustawy, działań wobec dłużników alimentacyjnych - nie może nastąpić na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika jedynie, że przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Z kolei, cytując treść art. 39 ust. 4 ustawy, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotem upoważnienia, o którym jest mowa w tym przepisie, może być "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", a te należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem nadanym przez doktrynę jako sprawy rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej bądź dotyczących imiennie oznaczonych adresatów. Dodał, że nawet jeżeli przyjąć, że rozstrzygniecie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej może nastąpić w drodze czynności, które nie przybierają formy decyzji czy postanowienia, to niewątpliwie czynności takie dotyczyć muszą imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Upoważnienie udzielone kwestionowaną uchwałą obejmuje przypisane do kompetencji odpowiednio: organu właściwego dłużnika i organu właściwego wierzyciela sprawy i czynności, o których mowa w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności zobowiązanie dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny, informowanie o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego, składanie do prokuratury wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 K.k., kierowanie do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Dlatego też, w ocenie organu nadzoru, czynności te mają charakter informacyjny oraz wnioskodawczy (art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Stąd, zdaniem organu, nie mieszczą się one w pojęciu ,,indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej". Omawiane upoważnienie obejmuje zatem czynności, które nie stanowią form władczego działania organów administracji publicznej, nie rozstrzygają o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata. Ponadto, Rada w przedmiotowej uchwale nie wymieniła wprost czynności, do których upoważniony został Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, lecz zawarła ogólne odesłanie do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co nie spełnia wymogów dotyczących podejmowania aktów prawa miejscowego, które powinny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i nie budzące wątpliwości. W odpowiedzi na skargę, Gmina Nysa wniosła o jej oddalenie. Oświadczyła, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 marca 2009 r., nr AO.BR.0114/191/09, skierowanym do Wojewody, w którym podniesiono, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w dwóch artykułach upoważnia "właściwy organ" do przekazania określonych czynności do właściwości kierownika ośrodka pomocy społecznej. Jednakże upoważnienie to dotyczy wyłącznie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wydawania w tym zakresie decyzji, pomijając tym samym możliwość powierzenia w tym trybie przez właściwym organ, którym jest wójt, burmistrz, prezydent innych czynności a dotyczących postępowania wobec dłużnika alimentacyjnego. Wobec powyższego, powierzenie pozostałych zadań, w ocenie Gminy, może nastąpić tylko w sposób określony przez art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, że sprawy z ustawy o pomocy osobom upoważnionym do alimentów, objęte uchwałą nie mają charakteru indywidualnego. Podkreślono, powołując się na doktrynę, że choć nie kończą się one wydaniem decyzji administracyjnej, to dotyczą imiennie oznaczonego podmiotu, jego praw i obowiązków, bo sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej obejmują także inne formy władczego działania administracji publicznej niż wydawanie decyzji administracyjnej, w tym także czynności materialno-techniczne. W ocenie Gminy Nysa, skarżona uchwala nie narusza prawa i została podjęta w granicach umocowania wynikającego z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, wskazano w odpowiedzi na skargę, że nie zachodzi również wątpliwość co do zakresu udzielonego upoważnienia, bowiem "obejmuje ono wszelkie czynności przypisane do kompetencji Burmistrza Nysy, jako organu właściwego zdefiniowanego w art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sprawach wynikających z przepisów tej ustawy, za wyjątkiem jedynie tych działań, do podejmowania których upoważnienia może udzielić wyłącznie Burmistrz." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnotować można, że według art. 94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżoną uchwałą Nr XXIX/418/09 z dnia 4 lutego 2009 r., Rada Miejska w Nysie, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, postanowiła: w § 1 "upoważnić Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej określonych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), polegających na podejmowaniu innych niż wynikające z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy, działań wobec dłużników."; w § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy; w § 3 jest mowa o jej publikacji; w § 4 stwierdza się, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego". W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym posiada przymiot aktu prawa miejscowego, gdyż stanowi ona źródło przekazania kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej innemu organowi, bowiem organ dotychczasowy kompetencję tę traci w wyniku tej uchwały. Z przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że "do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1"., a zatem rada gminy władna jest podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania - określonych - indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Dodać trzeba, że przekazując uchwałą, w trybie omawianego przepisu, kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje ona także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż podany w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach. Stąd, chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały upoważniającej i wynikające z postanowień ustaw, w tym ustaw szczegółowych. Podkreślić należy, że organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje organom działanie na podstawie prawa i w granicach prawa. Rozwinięcie tej zasady w zakresie stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego następuje w art. 94 Konstytucji, który stanowi wprost "organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (...) ", a następnie powtarza ją art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też, możliwość przekazania kompetencji musi wynikać wprost z przepisów prawa, których nie można, przy stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących, interpretować rozszerzająco. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowiła okoliczność zastosowania przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako samodzielnej podstawy prawnej przez Radę Miejską w Nysie, do zlecenia funkcji administracji publicznej organowi jednostki organizacyjnej gminy, tj. Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, czyli przekazania kompetencji poprzez upoważnienie. Dlatego zasadnym staje się wspomnieć, że organ administracji publicznej - chodzi o wójta, burmistrza, prezydenta - może ujmować swoje czynności w różnych formach działaniach, które nie są względem siebie zamienne ani konkurencyjne. Działania administracji publicznej mogą bowiem przybierać różne formy: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno-techniczne. Jednakże "załatwienie sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody postanowieniem, czyli aktem administracyjnym" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 244). Z kolei w świetle uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 - LEX nr 11678, uznaje się, że decyzja jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, co do konkretnej sprawy i osoby. Z tego powodu w doktrynie przyjęto, że określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" jest synonimem użytego w art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej" (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Ponadto, przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień tego przepisu lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji. Ponieważ w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Nysie przywołała również przepis art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zatem należy odnieść się i do tego przepisu w kwestii spornej, tj. czy może on stanowić podstawę do upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publiczne. W tej materii trzeba udzielić odpowiedzi negatywnej, bowiem przywołany artykuł w ogóle tej problematyki nie porusza. Odnosi się on wyłącznie do ustalenia podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji rządowej oraz źródeł finansowania realizacji przez gminę zadań zleconych. Zauważyć trzeba, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymienia szereg czynności wobec dłużników alimentacyjnych do których podejmowania uprawniony jest "organ właściwy dłużnika" oraz "organ właściwy wierzyciela" rozumiany zgodnie z definicją legalną, tj. wójt, burmistrz, prezydent właściwy ze względu na miejsce zamieszkania odpowiednio dłużnika alimentacyjnego lub uprawnionego (art. 2 pkt 9 i 10). Do zadań organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 4 ust. 3, art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1 , art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, a są to w szczególności: 1) przekazywanie komornikowi sądowemu określonych informacji oraz realizacja innych zadań ustawowych (art. 5 ust. 1 - 3 ); 2)otrzymywanie określonych informacji od starosty (art. 5 ust. 1); 3) składanie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (art. 5 ust. 6); 4) informowanie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 6); 5) wytaczanie powództw na rzecz obywateli w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 7 ust. 1); 6) przedstawianie, za pośrednictwem wojewody, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdań z realizacji zadań przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 4); 7) umarzanie w drodze decyzji administracyjnej należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (art. 30 ust. 1 i 3). Mając na uwadze dokonane powyżej stwierdzenia, podkreślić należy, że przywołane czynności i wymienione w punktach 1-6, nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej". Czynności te będą faktycznie dotyczyły imiennie określonego adresata, dłużnika alimentacyjnego, jednakże nie prowadzą do "załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej", do konkretyzacji praw czy obowiązków tej osoby, lecz determinowane są osiągnięciem celu tj. przymuszeniem dłużnika do wypełnienia obowiązków alimentacyjnych wobec osoby uprawnionej. Zgodzić się więc trzeba ze skarżącym, że są to czynności o charakterze informacyjnym, wnioskodawczym, a zatem nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały upoważniającej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia tych spraw. Istotną okoliczność w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że sam ustawodawca (w sposób jednoznaczny) przewidział w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, do jakich czynności właściwy organ może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej oraz w jakiej powinien zrobić to formie. Dotyczą one przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, a nadto odebrania oświadczenia majątkowego (art. 4 ust 3 ustawy) oraz prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym wydawania decyzji administracyjnych (art. 12 ust. 2). Co do pozostałych czynności, takiej możliwości ustawodawca nie przewidział. Stąd Rada Miejska nie mogła upoważnić Dyrektora Ośrodka także do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż odnośnie tych decyzji brak jest podobnego zapisu, jak np. w art. 4 ust. 3 tej ustawy. Ponieważ cytowana wyżej ustawa precyzuje organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, w związku z tym, rada gminy nie może tego zakresu spraw rozszerzać. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, bowiem zakazuje się w prawie administracyjnym, w tym w działalności uchwałodawczej, dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/14). Przywoływany wyżej art. 7 Konstytucji RP wymaga od organów działania na podstawie prawa i w jego granicach, a zatem wymaga podejmowania czynności według prawa przedmiotowego obiektywnego. Z kolei podkreślić trzeba, że przepisy o właściwości maja charakter iuris cogentis. Błędny jest zatem wywód Gminy Nysa, że zaskarżona uchwała w sprawie upoważnienia Dyrektora Ośrodka do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie narusza prawa i została podjęta w granicach umocowania wynikającego z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw dla przyjęcia tezy, o przysługującym radzie gminy prawie przekazania każdej kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta wynikającej z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w drodze uchwały rady gminy, gdyż wówczas to uchwała a nie norma ustawowa kreowałaby organ właściwy do załatwienia sprawy. Mając na uwadze dokonane powyżej rozważania, w świetle postanowień uchwały i obowiązującego stanu prawnego, należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na jej podjęcie w sposób nieuprawniony, m.in. z art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przeniesiono bowiem uchwałą kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy, działającemu jako organ właściwy dłużnika, na inny organ. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2, będące lex specjalis w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyłączyły jego stosowanie. Ponadto, jak już wspomniano wyżej, na mocy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów właściwy organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent) wykonuje różne czynności, które wyjątkowo są podejmowane w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem aktu administracyjnego, a zatem zaskarżona uchwała nie ma odzwierciedlenia w upoważnieniu ustawowym, tj. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stąd w sposób istotny narusza ten przepis. Dodać także trzeba, że przywołane przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stwarzają możliwość organowi wykonawczemu gminy do upoważnienia szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko określonych organów w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Odnotować także można, że zaskarżona uchwała narusza również zasady techniki prawodawczej, gdyż rodzaj przekazanych uchwałą kompetencji, rada gminy określiła w sposób negatywny, poprzez wskazanie, za wyjątkiem których czynności organ posiada uprawnienie. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego powinna zawierać normy jasne, pozwalające w sposób jednoznaczny ustalić organ właściwy do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wynika z art. 152 P.p.s.a.